皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃實施土地監管對策研究

摘要國家批準實施《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，加快承接產業轉移步伐，保障產業項目落地，必將對區域土地利用方式及類型產生深遠影響，也對土地監管提出新要求。該研究以皖江城市帶承接產業轉移為背景，闡述土地利用現狀特征，分析規劃實施的土地驅動機制，構建和完善土地監管體系，以期為保障皖江規劃實施及提升區域土地監管實效提供技術支撐及政策依據。

關鍵詞土地監管；規劃實施；承接產業轉移；皖江城市帶

中圖分類號S28；F301.23文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）24-08425-03

基金項目國土資源部公益性行業科研專項項目（201111010-7）。

作者簡介程從坤（1962- ），男，安徽懷寧人，工程師，從事土地資源管理及土地利用規劃研究。

收稿日期201407162006年國家將皖江城市帶納入中部地區崛起戰略重點發展領域；2010年國務院正式批復《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》（以下簡稱“皖江規劃”），標志著皖江城市帶承接產業轉移示范區（以下簡稱“示范區”）建設上升為國家戰略[1]。示范區要求立足當前，著眼長遠，重點圍繞新型化工、裝備制造、冶金及金屬材料深加工和高新技術等產業，著力打造產業承接平臺，促進產業集聚發展。皖江規劃的實施，將加快承接產業轉移及產業項目推進，在保障產業項目落地同時，對示范區土地利用方式及類型將產生深遠影響，也對區域土地監管提出新要求。綜觀當前動態，主要從建設用地批后[2-5]、土地整理復墾[6-8]、土地市場[9-10]等方面，已較深入展開土地監管研究，但研究成果仍為數不多，而規劃實施的土地監管研究更是尚屬少見。基于此，筆者針對皖江規劃實施導致的土地利用與管理形勢要求，闡述示范區土地利用現狀及特征，分析皖江規劃實施土地驅動機制，構建土地監管體系，為保障皖江規劃有效實施、促進土地資源合理利用提供技術支撐及政策依據。

1研究區概況

2011年8月，經過安徽行政區劃調整，示范區現覆蓋合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、池州、滁州、宣城等8市全境和六安市金安區、舒城縣，共59個縣（市、區），東南與江蘇省、浙江省緊鄰，西南與湖北省、江西省接壤，土地面積7.6萬km2，占全省總面積的54%。皖江城市帶承接產業轉移示范區產業園區總體布局見圖1。2013年全域人口達到3 000萬，GDP突破1萬億元，分別占全省的45%和68%，城鎮化水平超過50%。自皖江規劃正式批復后，對區域發展注入歷史性機遇，城鎮人口急劇增長，開發園區擴容升級，承接產業轉移將進一步加快，城鎮建設用地規模、空間布局、開發時序也將產生重大變化，帶來示范區土地監管新的形勢和要求，因此研究示范區規劃實施土地監管對策的實踐意義重大。

圖1皖江城市帶承接產業轉移示范區產業園區總體布局2土地利用現狀分析

示范區土地利用總體分析，東南部的皖南山區、西北部的大別山區主要以林地為主，耕地集中分布于沿江區域，以及合肥、滁州等局部區域。該研究從土地開發的利用程度及主要特點兩方面全面分析示范區土地利用現狀，為皖江規劃實施土地監管研究提供基礎依據。

3皖江規劃實施的土地驅動分析

皖江規劃的實施，一方面可以起到承接東部沿海地區產業轉移，加快產業結構升級，優化區域產業分工，推動區域協調發展，快速提高工業化水平的作用；另一方面，工業化的大力發展，能夠增加就業能力，帶動城鎮人口集聚增加，加快城鎮化進程，優化城鎮功能分區。與此同時，示范區工業化與城鎮化將會跨越式發展，兩者相互作用、相互影響，推動產業項目用地迅速增加，通過相互之間作用機理，可能導致一系列的土地驅動影響因子變化（圖2）。如圖2所示，皖江規劃實施引致的土地驅動主要體現在土地利用和土地管理兩方面，其中，土地利用表現用地過程本身，土地管理則主要偏重用地管理。可見，兩者之間是遞進關系，表現為相輔相成、互相制約，土地利用屬于土地驅動根本因子，決定著土地管理的側重點及主要方面。

圖2皖江規劃實施產生土地驅動機理路徑3.1土地利用維度土地利用是人類根據土地的自然特點，按一定的經濟、社會目的，采取一系列生物、技術手段，對土地進行長期性或周期性的經營管理和治理改造活動。皖江規劃是安徽省第一個進入國家戰略層面的規劃，也是全國唯一以承接產業轉移為主體的規劃。隨著規劃實施的不斷深入，加快產業用地及城鎮體系構建，勢必對土地利用的結構、類型、布局等方面產生較大影響，可能出現建設用地指標相對不足，項目用地較難落實；耕地保護任務較大，保護形勢依然嚴峻；建設用地增長加快，節約集約水平呈現下降趨勢；土地利用缺乏規劃，用地布局不盡合理；忽視土地生態建設，環境狀況相對惡化等土地利用新現象，導致土地利用過程中的人地關系緊張，也是土地監管的重難點所在。

3.2土地管理維度土地管理是調整土地關系，合理組織土地利用，以及貫徹執行國家在土地開發、利用、保護等方面的決策而采取行政、經濟、法律和工程技術的綜合性措施。在此，緊密結合示范區土地管理實際情況及皖江規劃貫徹落實，可能導致土地利用總體規劃實施難度較大、土地利用協調機制構建較為困難、征地拆遷涉及問題可能突出、土地違法現象可能會反彈等現象，主要是通過土地利用過程中所發生的人與人之間關系，加強土地利用管理，注重土地所有者與使用者的用地行為及用地方式監管，促進土地資源協調利用與配置。

4構建土地監管體系

示范區處于城市化、工業化快速發展的階段，隨著大批工業園區的建設和承接產業轉移契機下中央和省級建設項目的集中安排，土地供應日趨緊張，供需矛盾日益突出。夾縫于用地井噴與供地緊張之間，示范區各級土地管理部門必須理清工作思路，創新工作方法，積極構建與皖江規劃實施相銜接的土地監管體系，保證用地供給總量，完善收益分配機制，協調區域用地配置，促進土地節約集約，實現示范區內土地監管有序發展。

4.1創新土地管理方法，優化動態監管機制當前土地市場供需不平衡的現狀要求示范區必須加強土地市場的培育與規范，各級土地管理部門應該將其作為一項重要工作擺上議事日程，加強示范區的土地市場培育，創新土地政策，完善土地監管，促進土地使用制度改革，從而推進示范區土地管理事業進入更加規范化的階段。首先，從規劃思路、調控機制、供地政策、耕地儲備制度及土地征收制度等方面創新土地政策，解決土地供需矛盾、土地集約利用、統籌用地指標、集體土地流轉、土地綜合開發建設等問題，確保皖江規劃用地需求，促進產業項目用地落實；其次，從示范區構建3級監管體系、開發運用監管信息系統、建立規劃實施評價體系等3個方面入手，強化規劃實施動態監測，提高土地監管實效；最后，采用示范區“先行先試”政策，規范土地供給機制、重視土地價格形成機制、完善土地審查制度、深化土地制度改革，規范土地市場秩序，促進土地市場平穩有序運行，加強土地市場有序監管，發揮市場的資源配置作用。

4.2促進資源稅費改革，完善收益分配機制根據安徽省對市、縣政府在農地轉非和土地限額審批中獲得土地收益的調查結果分析，現行土地收益分配機制不夠合理，各方土地利益訴求不能有效協調，增加了土地利用與管理過程中的監管難度。在此，隨著皖江規劃實施，示范區內全面清理和整頓土地出讓金，試點實行資源稅改革，逐步促進由土地出讓金向土地資源使用稅改革，完善土地收益的分配機制，改變地方政府對土地財政依賴，疏導土地收益矛盾壓力，促進土地監管有序推進。從嚴格界定“公共利益”范圍、大力完善征收補償制度、創新集體土地流轉機制等3個方面，完善土地征收補償制度；從嚴格界定示范區土地出讓收入的支出范圍、試點設立“示范區土地收益基金”兩方面，規范土地出讓分配秩序；從增設空地稅、完善土地增值稅、提高耕地占用稅等3種稅種改革方面，建立科學的土地稅收體系。

4.3統籌區域用地配置，構建綜合協調機制示范區按行政區域包括59個區縣，但皖江規劃是針對示范區整體做出的區域產業發展規劃，各種資源配置不可避免地需要打破行政區域界限束縛。因此，積極協調跨行政區域用地配置，綜合調控各類用地指標，保障總量平衡。同時，通過擴大調控范圍，在保證整體社會、自然利益不受損的前提下，推動有發展潛質的地區重點發展，減輕其承接產業發展來自土地方面的壓力和束縛。依據皖江規劃及基礎設施建設布局，構建區域網絡合作關系、土地立法與協商機制及土地信息對稱機制，可建立跨行政區域的綜合調控機構，在此基礎上推進示范區及基礎設施的統籌建設與運營管理，實現區域整體利益提高的目標。

參考文獻

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