美國財產申報制度的文化依托

〔摘要〕 美國財產申報制度有其深層的文化依托：制度出臺以道德觀念自覺為先導，腐敗現象陡增引發民眾的廉政觀念覺醒、學界的治腐理論反思、官方的道德規范反省，為制度出臺奠定了廣泛的社會基礎；制度實施以心理認同為支撐，向公職人員提供的教育培訓、權益保護、精細服務，為制度實施奠定了深刻的思想基礎；制度升華以行為習慣養成為標志，對公職人員實行的財產報告審核、背景調查、社會監督，為行為習慣養成奠定了深厚的道德基礎，從而推動制度升華為文化。

〔關鍵詞〕 財產申報制度，文化依托，道德觀念，心理態度，行為習慣

〔中圖分類號〕D523 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）01-0070-06

〔收稿日期〕 2013-11-08

〔作者簡介〕 張深遠（1968-），男，河南周口人，上海師范大學紀委辦助理研究員、法學博士， 上海預防職務違紀違法犯罪研究中心秘書，主要研究方向為政治學理論、反腐倡廉。

張惠康（1963-）， 男，上海人，上海師范大學紀委副書記、副研究員， 上海預防職務違紀違法犯罪研究中心副主任。

財產申報制度的成效如何決定這一制度成功與否，美國財產申報制度的成效源于其文化依托。盡管中美兩國社會制度和歷史文化傳統差異較大，但其財產申報制度的文化依托值得我們思考。深入考察美國財產申報制度，發現其文化依托是：制度出臺以道德觀念自覺為先導，制度實施以心理認同為支撐，制度升華以行為習慣養成為標志。

一、 制度出臺以道德觀念自覺為先導

美國出臺財產申報制度，是對腐敗現象陡增的回應，其先導為道德觀念自覺。

二戰以后，尤其是二十世紀六七十年代，美國的腐敗現象持續增多。從國際局勢來看，隨著法西斯集團崩潰即共同敵人消失，世界分裂為以美蘇為首的兩大陣營，增大軍事和外交投入成為對抗對峙的客觀需求。然而，無論是軍備競賽、軍事對抗等冷戰，還是朝鮮戰爭、越南戰爭等熱戰，以及馬歇爾計劃、第四點計劃等巨額對外援助，均在開辟新的權力源泉和新的利益來源的同時，開拓著權力異化空間和私利謀取視閾。從美國國內來看，羅斯福新政開啟國家干預經濟的新模式，也打開了腐敗多發的潘多拉盒子。直到20世紀70年代，新政采用的凱恩斯主義一直風行。隨著經濟從自由放任轉向國家全面干預，政府的職能、規模、收支持續增加，權力尋租機會越來越多。此外，二戰后興起的第三次科技革命也提高了腐敗的科技含量。正是經濟、政治、軍事、外交、科技等領域的腐蝕因素持續匯集發酵，導致腐敗現象大幅度增加，諸多高官丑聞和腐敗大案觴濫天下。諸如，參議院高級助手貝克受賄丑聞、眾議員迪格斯回扣丑聞、總統助理艾德馬斯受賄丑聞、副總統阿格紐受賄丑聞、水門事件、韓國門事件等。從60年代末到1974年，盜竊案增長12%，白領犯罪卻增長313%。〔1 〕 （P91 ）公眾對聯邦政府的信心從1966年的42%降到1976年的9%。〔2 〕 （P75 ）

腐敗現象持續增多，引發道德觀念自覺。一是民眾的廉政觀念覺醒。逃離歐洲政治迫害和宗教壓迫的北美殖民者雖然擔憂收買型腐敗，卻更害怕導致體制型腐敗，所以對亞里士多德、波里比阿、馬基雅維利、洛克、孟德斯鳩等人的防治腐敗思想情有獨鐘。開國以后，政府始終對體制型腐敗保持警覺，將其治理“看作國家的首要政治問題”。直到19世紀90年代，美國建成了世界上最大工業國、最大一體化市場，對專制和奴役的擔憂才逐漸消退，反腐重心隨之轉向收買型腐敗治理。〔3 〕 （P39 ）無論重心如何轉移，腐敗治理總是呈現三位一體特色，即以民主化運動為動力之源、以政治改革為必由之路、以立法建制為根本之舉。諸如，十九世紀三四十年代的反對經濟腐敗運動，推動各州憲法改革和系列反腐法規出臺；50年代開始的文官改革運動，推動“建立文官制”的《彭德爾頓法》頒布；80年代開始的人民黨運動、進步主義運動及20世紀初的丑聞報道運動，推動“擴大公民參與和直接選舉”的聯邦憲法改革和系列反腐法律頒布。從20世紀60年代開始，由于“腐敗對憲法秩序和民主社會的價值構成了一種威脅”， 〔4 〕 （P3 ）在民權運動、黑人運動、新左派運動、學生造反運動、反傳統的文化運動中，夾雜一種強烈要求政治公開化、透明化的政治民主化運動，出臺官員財產申報等陽光法案的呼聲日益高漲。

二是學界的治腐理論反思。20世紀60年代以前，美國對腐敗問題的解釋主要來自于泛泛而談的道德論，即腐敗是個人道德缺陷和價值觀念沖突所帶來的道德墮落所致 〔5 〕 （P18 ）；學界既沒有明確給出腐敗定義，也沒有深入分析腐敗機理，甚至一度沸沸揚揚地談論腐敗正效應。隨著二戰后腐敗現象持續增多，諸多學科紛紛駐足反思，不少學者嚴肅研究腐敗問題。到了六七十年代，形成了有關腐敗概念、危害、成因、治理的系列成果。在腐敗概念上，以公職為中心的定義強調公共領域與私人領域的范圍界定，以市場為中心的定義強調政府調節與市場配置邊界清晰，以公益為中心的定義強調公共利益與私人利益涇渭分明，三者均將腐敗緣由指向權利邊界模糊、權力運行封閉；在腐敗危害上，隨著現代化和經濟發展的腐敗理論提出，腐敗正效應理論在美國失去了堂而皇之的借口，腐敗危害共識形成，即腐敗造成資源浪費、資本外流、投資扭曲，導致管理低效、政治不穩、政府合法性喪失；在腐敗成因及其治理上，涌現出政府形式缺陷論、階層結構虛弱論、需求未滿足論、政黨活動論、選舉拉攏論、立法過多論、分權過度論、倫理墮落論、人口異質論等，腐敗治理隨之聚焦于改革體制、完善法規、健全制度。與此同時，經濟學、管理學、政治學等學科提出了一系列新理論。委托代理理論提出，腐敗是代理人在利益相沖突和信息不對稱的環境中，濫用委托權謀取私利的行為，其治理的關鍵是政務透明；尋租理論指出，腐敗是利用公共權力謀取租金的利己行為，其治理措施是行政管制減少和權力運行透明；制度經濟學理論將腐敗歸因于制度和信息的不完備，其治理方案是建章立制和信息公開；新公共管理理論強調，腐敗是治理不善的表現，善治是治理優化的方向，其核心要素是合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效 〔6 〕 （P4-11 ）；玻璃缸理論認為，官員應把自己看似生活在玻璃缸中的金魚一樣，公開、透明、可見；公共財產理論認為，官員應把自己看作公共財產，個人的經濟和社會狀況無須保密；陽光理論認為，腐敗緣于政府關起門來、放下窗簾的暗室運作，陽光是最好的防腐劑 〔7 〕 （P361 ）。這些理論思潮風起云涌、交相輝映，為財產申報等陽光法案出臺提供了理論支撐。

三是官方的道德規范反省。面對腐敗現象持續增多，難辭其咎的官方躬身自省，尤其反省政府道德規范。逃離歐洲專制統治和宗教迫害的清教徒認為，公共職位應該由具有財富、地位、更高道德和管理素質的紳士階級擔任，鄉紳階級也應該以貢獻公共服務來證明自己是上帝的選民。從北美殖民地時期到分贓制實施的兩百多年間，公眾大都據此觀念從鄉紳上層挑選公職人員，加之政府職能簡單，所以腐敗程度不高。但是，隨著政府職能拓展和權力增添，鄉紳官員追求私利現象不斷增加。安德魯·杰克遜以反腐為競選主題成功當選總統（1828年）后，順勢推行分贓制改革，即大選獲勝的政黨可以挑選任何有智力的人擔任公職。分贓制以政治忠誠取代血統純正成為擔任公職的首要資格，擴大了政治參與，但也敞開腐蝕政府道德之門。從此，美國進入長達半個多世紀的嚴重腐敗時期。19世紀后半葉，“利益沖突”概念建立起來，政府圍繞防止利益沖突相繼在1853年、1864年、1872年出臺法規，但并未扭轉腐敗滋蔓局面。直到旨在建立文官制的《彭德爾頓法》（1883年）出臺，并在各級政府逐漸推行，才度過腐敗高發期。文官制實行考試競爭、擇優錄用，以德才功績取代政治忠誠成為擔任公職的首要資格，保障了“最優秀人員”為政府服務。19世紀80年代至20世紀20年代，進步主義運動、人民黨運動、丑聞報道運動等社會運動推動城市改革和地方改革，以及《提爾曼法案》（禁止公司向公職候選人捐款，1907年）、《競選經費公開法》（1910年）、《聯邦反腐敗行為法》（1925年）等法規出臺，腐敗漸漸穩定在較低程度。隨后的羅斯福新政尤其關注政府道德，以行政令禁止聯邦雇員“為了投機目的”購買或出售“公司股票、債券或商品”，要求為政府服務的所有人員公開其所有的證券財產，使得腐敗持續低度。正是隨著擔任公職資格由血統純正向政治忠誠、德才功績轉變，公共職位由早期的鄉紳壟斷向分贓制的政黨壟斷、文官制的優者壟斷演變，逐漸形成了腐敗治理的傳統和習慣，即修訂完善以防止利益沖突為核心的公職人員道德標準，建立健全與此相關的法規制度。二戰后腐敗現象持續增多，政府道德日益聚焦于利益沖突，道德標準規范化、法制化問題愈加突出，亟待解決。于是，1951年參議院提出《對改善聯邦政府道德標準的建議，包括建立道德委員會》，杜魯門督促國會制定揭發總統任命官員可疑財產的法律；1957年眾議院通過《政府工作人員十項道德規范》，涉及政治家的財產公開問題；1961年肯尼迪簽發10939號行政令，頒布《行政官員道德綱要》；1965年約翰遜簽發11222行政令，要求總統提名的官員秘密申報財產 〔8 〕。盡管政府不斷完善道德標準，由于缺乏法律權威，一些高官仍然有恃無恐。70年代相繼發生兩大丑聞，1972年的水門事件涉及最高官員總統，1976年的韓國門事件涉及115位國會議員。兩大丑聞危及美國民主制度，觸動擔憂專制這根敏感神經，激起極大民憤，國會最終于1978年通過確立財產申報制度和統一官員道德標準的《政府道德法》（1989年修訂）。該法是制度出臺以道德觀念自覺為先導的典范，這一時期頒布的陽光法案和反腐法律頗多，諸如1966年的《信息自由法》、1970年的《有組織的勒索、賄賂和貪污法》、1972年的《聯邦咨詢委員會法》和《聯邦選舉法》、1974年的《隱私權法》和《聯邦選舉法修正案》、1976年的《陽光下的聯邦政府法》、1977年的《對外賄賂行為法》、1978年的《監察長法》。

二、 制度實施以心理認同為支撐

美國實施財產申報制度，以心理認同為支撐。即以教育培訓讓公職人員認知制度設計的合理性，以權益保護和精細服務讓公職人員體會制度執行的人性化，在曉之以理、動之以情中，取得心理認可、態度贊同，水到渠成地落實制度。

（一）以教育培訓力爭心理認同。聯邦政府道德署每年針對需要申報財產的官員和雇員開展專題教育培訓，對1200名最高級官員主要進行一對一的面對面培訓，不僅詮釋制度規定及其操作規程，而且闡明制度在提高政府公信力、防止利益沖突、佐證官員清白方面的作用，特別強調制度設計的合理性，即遵循四項辯證原則。一是有限申報，即要求一定職級的公職人員定期申報一定價值之上的家庭財產，絕非讓公職人員完全透明，以免其產生排斥心理。《政府道德法》規定，總統和副總統及其候選人、議員及其候選人、司法官員、總統提名的官員，GS-16①級薪俸以上及與此相當的官員和雇員，0-7級薪俸以上軍職人員，以及道德署署長確定的屬于同一等級的任何其他職位的官員和雇員（任職滿60日），均要于每年5月15日之前（或者候選人確認30日內、新任官員和職員任職30日內，官員提名送達參議院后5日內，離任后的13日內），申報本人及其配偶和非獨立生活子女前一年度由分紅、租金、利息以及投資收益組成的超過100美元的任何收入（政府給予的工薪除外），包括累計100美元以上的酬金、禮物，累計價值250美元（親屬給予的例外）以上的交通、住宿、食品、娛樂和補償，1000美元以上的經營收益和個人居所以外的不動產和股票、公債、期貨及其他形式證券的交易情況，5000美元以上的所有存款，10000美元以上的貸款、擔保等債務，并注明其來源、種類、數額、價值、日期等。二是獨立審核，即獨立、權威、專業的機構審查核實申報報告的真實性、規范性，審查過程不受任何干涉，公正地維護公職人員的正當權益，使其從心理上支持這項工作。法律規定，審查行政部門申報報告的政府道德署署長由總統提名并經參議院批準后任命，向總統和國會負責，不征得國會同意，總統無權免其職務，法律還明確要求每一行政機關盡其所能地為署長履行職責提供服務、人員、設施以及信息和記錄；參眾兩院指定的委員會分別審查各自部門的申報報告，并向參眾兩院負責；聯邦法院司法會議設立的司法道德委員會審查司法部門的申報報告，并向司法會議負責。審核期限為60日，審核內容包括申報時限是否及時、財產登記是否完整、財產變化是否正常、收支狀況是否異常、利益沖突是否存在、前后資料是否矛盾等，審核方式有評議、調查、質詢、提交說明材料等，審核報告包括財產登記狀況、審查概況、審查結果和防止利益沖突建議等。三是相對公開，即限定公開人員、公開內容、公開條件，盡量維護公職人員的隱私，使其對此項工作持正確態度。法律要求聯邦政府400多萬公職人員中的35萬多人申報財產。其中，1200名行政部門最高級官員、100名國會參議員、435名國會眾議員、840名聯邦法院法官等位于權力中心及其附近的2.8萬官員和雇員公開申報，總統和聯邦司法委員會指定的32.5萬官員和雇員秘密申報（主要是特定領域涉及獨立決策過程的中級官員和雇員，其職責通常較為敏感，涉及合同、采購、發放許可、監管或者審計非聯邦實體等）。〔9 〕公開申報的報告可以查閱（可能損害國家利益的信息除外），但不得用于非法目的、商業目的、確定個人信用級別、任何目的的索要金錢，違者課以5000美元以下罰款。公開期限為六年，到期銷毀，正在調查使用的報告除外。四是絕對問責，即任何人的任何違法行為均受懲罰，一視同仁，包括總統、議長在內的高官也不例外，使公職人員心理均衡，最大程度上接受此項工作。法律規定，對遲報、瞞報、漏報、偽報、拒報、拒絕質詢、拒絕調查、拒絕提交說明材料，以及有關利益沖突的違法行為，可給予警告、開除公職、沒收財產、罰金、判刑等懲罰。〔10 〕 （P558-613 ）四項辯證原則兼顧公共利益和私人利益，在公眾知情權與官員隱私權之間尋求平衡，體現公正，合乎情理，為公職人員所認同。

（二）以人性化執行制度贏得心理認同。這不但體現在道德官以提供體貼入微的精細服務和量身定制的防止利益沖突建議，幫助候選人爭取職位，幫助在職者維護權益，還體現在政府提高公職人員道德標準時，施以利益誘導。其一，幫助候選人爭取職位。法律規定，總統、副總統、議員等民選職位候選人應在正式確定之后30日內提交財產報告，接受候任部門的道德官審查，將審查結論提供給選舉委員會審查時參考；需要征得參議院意見的職位人選，有關人員應在總統向參議院送達提名之后5日內提交財產報告，接受候任部門的道德官審查，審查結論提供給參議院有關委員會審查時參考。候任部門的道德官在審查這些財產報告時，如果發現候選人的財產狀況與其候任職位存在利益沖突，立即通知候選人，并在賣掉資產、匿名信托、申請豁免等法定出路中為其量身定制處理建議，待其修改完善后，再給出審核結論。其二，幫助在職者維護權益。各部門的道德官均建立咨詢意見服務制度，并定期向本部門的財產申報人員公布一份記載所有導致或者可能導致利益沖突的清單。在每年一度的財產申報報告審查中，道德官對照報告人應適用的法律和規章的要求，尤其注意報告人所在單位的特殊要求。如果認為報告應當補充信息，則告知報告人應該補充的信息及提交期限；如果認為報告不符合法律和規章的規定，則要求報告人給予合理的書面或口頭答復，并在考慮該答復后得出意見；如果意見是報告人不符合法律和規章的規定，諸如發現潛在的或實際的利益沖突等情況，則將該意見告知報告人，并在提供口頭咨詢機會后，再考慮是否存在適當的、保證報告人遵守法律和規章的措施；如果結論是尚有實施措施，則將措施及實施期限告知報告人。措施共有五類，可以酌情采用。一是設立匿名信托，即通過道德署信托有關財產，有關財產所有者與被信托人互不知道對方。二是放棄財產，即將有關財產轉讓或賣掉。三是償還財產，即剝奪利益所得或要求進行賠償。四是申請美國法律第208條第（b）款規定的豁免，即報請有關部門評估通過，并經主管長官批準，免除相關責任。五是自愿申請調職、重新任命、限制其職權或者辭職。限制職權的常用措施是回避，即有關財產所有者以書面形式保證，不參與有關自己財產利益的工作事項。〔11 〕 （P528-591 ）其三，在利益誘導中提高道德標準。《道德改革法》于1989年取代《政府道德法》，在嚴格聯邦政府道德標準的同時，也向官員和雇員提供利益。諸如，該法將眾議員年薪30%、參議員年薪40%的額外收入許可均降至年薪15%（與行政人員一致），更嚴格地限制議員接受禮物和前國會議員與雇員的游說，同時以提薪回報議員；該法還把關于利益沖突的新規定加到稅法中，免除聯邦政府行政人員為避免利益沖突而出售財產所得金額的稅款。2006年，高盛集團董事會主席和首席執行官保爾森被提名為財政部長后，為避免利益沖突拋售高盛股票，所得6億美元現金依法全額免稅 〔12 〕。這些措施保護權益、體貼入微，贏得公職人員的心理認可、態度贊同。

三、 制度升華以行為習慣養成為標志

財產申報制度的升華，以行為習慣養成為標志，即制度升華為文化。財產申報制度升華為行為文化，既取決于制度設計的合理性和執行的人性化，也取決于制度固有的內在強制與外在約束，諸如財產報告審核、背景調查、社會監督等。

（一）財產報告審核。審核不僅以提供精細服務和防止利益沖突建議來保護合法權益，而且以制度固有的強制和剛性來懲罰違規行為，即由道德官、監察長、司法部、獨立檢察官乃至總統和國會調查處理。具體而言，道德官審查財產報告時，如果發現任何未提交報告、作虛假報告、或者不報告的情況，告知所在部門的行政首長，由其依據法律或者規章采取相應措施；如果發現涉嫌違規行為，將案件移交所在部委的監察長（由總統任命并經參議院同意）調查處理。監察長在案件調查中，如果發現違紀行為，將案件報告所在部委的行政首長，由其給予紀律處分；如果發現違法行為，將案件移送司法部調查起訴，由法院予以判決；如果發現重大案件，及時報告總統和國會。司法部在調查案件時，如果發現總統、副總統、正副部長等行政高級官員涉嫌違法的確鑿證據，總檢察長（相當于司法部長，隸屬行政）可以向華盛頓聯邦上訴法院提出任命獨立檢察官的要求，上訴法院首席大法官挑選3名法官組成特別小組提名一名獨立檢察官，并界定其調查范圍；獨立檢察官具有完全的、獨立的行使司法部、總檢察長以及司法部其他官員或職員所有的調查和檢察職能的權力，向國會匯報調查情況并可以提出犯罪指控，其免職必須向上訴法院、參眾兩院的司法委員會提交合理的說明報告。總統在得到重大案件的報告后，如果發現有政府高級官員涉嫌違法且證據可靠，可以宣布成立一個獨立的專門委員會調查處理。國會在得到重大案件的報告后，如果發現有政府高級官員涉嫌違法且證據可靠，可以啟動調查彈劾程序，由國會的各種常設委員會、特別委員會和參眾兩院的聯合委員會負責調查，調查聽證會是最常用的調查形式。〔13 〕如果案件提起訴訟，法院對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，可判處1萬美元以下罰款；對故意提供虛假信息者，可判處最高25萬美元罰款和5年監禁；對違反利益沖突的法律規定，參與有關自己經濟利益工作事項的公職人員，可判處1萬美元以下罰款和2年以下監禁。〔14 〕 （P145 ）

（二）背景調查。如果說財產報告審核是明察，那么背景調查可謂是暗訪。背景調查旨在防止官員腐敗和維護國家安全，調查主體為聯邦調查局派駐白宮的檢察官小組，調查對象為白宮的候任官員和雇員（文職人員每五年調查一次），調查內容包括財產狀況、經濟關系、社會關系等，調查跨度包括雇員過去15年和官員成年以后的所有經濟和生活經歷，整個調查的廣度、深度比一般的財產申報報告審查更為嚴厲。官員背景調查，先由總統提名的高級官員候選人填寫《重要職位的安全調查表》、《個人情況調查許可表》、《財產情況調查許可表》，再由檢察官小組實施調查，該小組可以動用上百名特工在全美乃至全球范圍內進行調查。主要從四個方面著手，一是官員的品格，調查官員是否具有誠實正直、責任擔當、積極態度、敬業品德、得體舉止等美德與品行，是否存在虛偽、懶散、不誠實、不講信用、犯罪經歷等不良品質與劣跡，個人信用記錄是必查項目。二是官員的交往，主要從其職業、個人生活的要求上，從其交往的人身上，判斷一個官員的好壞。三是官員的名聲，主要從官員的鄰居、朋友、老師、同學、同事、經濟合伙人等熟人的反映上，判斷其有無問題。四是官員的忠誠，調查其對國家、國旗、憲法是否忠誠。此外，還要調查官員的任職能力、優缺點、危險性等。盡管一些調查內容看似與財產狀況并無關系，其實大都或多或少地存在著某種聯系。這些聯系中的任何蛛絲馬跡嫌疑，都可能導致財產申報中的弄虛作假敗露無遺。

（三）社會監督。法律規定，財產報告遞交之后的15日內向公眾公開，接受社會監督。社會監督的常見形式是舉報，舉報有直接與間接之分。直接舉報指向嫌疑人所在單位的道德官、監察長、行政首長或者聯邦調查局、司法部等政府部門檢舉揭發；間接舉報指向新聞媒體透露信息，借助媒體動員公眾輿論，督促政府部門依法查處。公眾舉報高級官員，往往借道新聞媒體。在美國，新聞媒體獨立報道、自由傳播，是一支制約政府、監督官員的重要力量，被公認為堪與立法、行政、司法并列的第四權力。該權力有三大支撐，一是憲法和法律賦予的權力。憲法對言論自由和出版自由予以明確，法律還規定不得強迫媒體提供信息來源。二是政府部門支持媒體監督。具有調查起訴職能的部門，包括道德署、監察長辦公室、司法部刑事局公共誠實處、聯邦調查局、聯邦檢察官和獨立檢察官等，往往在媒體報道的基礎上及時進行調查；法院收到指控媒體人誹謗的起訴，通常會在憲法第一修正案有關言論自由和新聞自由的框架下審理，很少判決指控成立。三是公眾與精英都對媒體抱有信任和信心，均認為媒體維護公平正義，不可或缺。《獨立宣言》的起草人托馬斯·杰斐遜早在1787年就明確表示：“若由我來決定我們是要一個沒有報紙的政府，還是沒有政府的報紙，我會毫不猶豫地選擇后者。” 〔15 〕 （P91 ）媒體報道也有內在動力，即腐敗事件頗能吸引眼球，從線索披露到調查起訴、審理判決的全程報道，往往持續數月乃至數年，由此媒體可以擴大影響、增加銷量甚至脫穎而出。官員財產公示本身就是輿論熱點，媒體一旦捕捉到有關腐敗的蛛絲馬跡，諸如一個匿名電話、一名知情者的信息披露、一則消息的可疑之處，就窮追不舍，直到水落石出。由此落馬的高官屢見不鮮，近幾年的典型是薩默斯。媒體從2009年公開的財產申報表中發現，白宮首席經濟顧問、國家經濟委員會主任薩默斯在2008年從所兼職的一家對沖基金公司獲得520萬美元酬金，從聯邦政府所救助的華爾街金融機構等處領取270萬美元演講費，其中高盛和美林的支付尤其惹眼。于是，媒體窮追不舍地大肆報道，被奧巴馬總統譽為“領導我們走出了20世紀30年代大蕭條以來最嚴重經濟危機”的薩默斯被迫辭職。〔16 〕為了保護和鼓勵舉報，國會于1978年修訂《文官改革法》，加入舉報人保護條款；于1986年修訂《民事欺詐給付請求法》，完善罰款分享制度；于1989年通過《舉報人保護法》、于2012年又通過《加強檢舉人保護法案》。

由于以道德觀念自覺為先導，奠定了廣泛的社會基礎；以心理態度認同為支撐，奠定了深刻的思想基礎；以監督懲罰強制為舉措，奠定了深厚的道德基礎，財產申報從被迫逐漸走向自覺、自愿，成為公職人員的行為習慣。這一行為習慣不僅標志著財產申報制度升華成了文化，也意味著腐敗已經得到了有效控制。兩組數據表明，《政府道德法》頒布以來，腐敗逐漸穩定在較低程度。美國司法部的統計數據顯示，在1985年～2004年的20年間，每年的腐敗案件數量大體持平，年均指控腐敗犯罪1180人、被判有罪1020人（20年累計9014人等待判決）。其中，公職人員年均受到指控897人、被判有罪778人（20年累計6865人等待判決），私職人員年均受到指控283人、被判有罪246人（20年累計2149人尚未判決）。〔17 〕 （P324 ） 透明國際自1995年公布清廉指數（外國公民對一國腐敗的印象）以來的數據顯示，美國的歷年分值在7.1～7.79之間（10分為滿分、最廉潔），屬于輕微腐敗國家（5.0～8.0之間為輕微腐敗），接近比較廉潔國家（8.0～10.0之間為比較廉潔），歷年的全球排名在14～24之間（排名越靠前越廉潔）。

財產申報制度被譽為“陽光法案”、“終端反腐”、“反腐利器”，已在137個國家和地區建立。新加坡首任總理李光耀一語中的：“一個國家如果沒有建立公務員財產申報制度，這個國家的反腐敗只能是鏡中月，水中花。” 〔18 〕當今中國，反腐敗形勢依然嚴峻，腐敗官員的涉案金額屢創新高，加之網上相繼曝光“表哥、表叔、房妹、房姐、房媳、房爹、房祖宗”，出臺財產申報制度的呼聲日益高漲。他山之石，可以攻玉。盡管中美社會制度和歷史文化傳統差異很大，中國積極穩妥地懸起財產申報的達摩克利斯之劍，仍應著力思考美國財產申報制度的文化依托：制度出臺以道德觀念自覺為先導，在民眾的廉政觀念覺醒、學界的治腐理論反思、官方的道德規范反省中，形成思想共識、觀念一致，為財產申報制度的出臺奠定廣泛的社會基礎；制度實施以心理態度認同為支撐，在教育培訓中認知制度設計的合理性，在權益保護和精細服務中感受制度執行的人性化，贏得心理認可、態度贊同，為財產申報制度的實施奠定深刻的思想基礎；制度升華以行為習慣養成為標志，在監督懲罰中強化自律，記牢行為準則、法律規章，為財產申報制度的落實奠定深厚的道德基礎，從而支撐財產申報走向自覺自愿、成為行為習慣。簡而言之，財產申報制度從文化切入，以文化為立足點、出發點、落腳點，根植于、生長于、歸宿于文化土壤，有利于充分發揮功能和效用。

注 釋：

① GS是General Schedule的縮寫，即一般公職人員薪金表。美國文官一般公職人員薪金共分18個職等，前15個職等各有10個薪級，第16職等有9個薪級，第17個職等有5個薪級，第18個職等只有1個薪級。

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責任編輯 周 榮