政府“共謀”現象的生成機理

〔摘要〕 政府共謀現象是一種制度化了的、具有合法性基礎的非正式行為，其生成機理包括發生基礎和觸發機制兩方面。其發生基礎是：共謀現象是多方參與者的共同參與，政府自利性的存在和覺醒使共謀現象成為可能，適當的權力與制度構成共謀現象發生的平臺基礎。其觸發機制是：資源稀缺性為共謀創造了前提，政府組織碎片化為共謀現象創造了發生契機，政府組織間權責失衡為共謀現象創造了觸發條件，政府角色多重性為共謀現象提供了合法性基礎，政府組織間的趨同性成為共謀現象發生的內在驅動力。只有在政府組織結構和制度設計方面進行相應變革，從發生基礎和觸發機制著手，雙管齊下方能有效阻止政府共謀現象的產生和重復再生。

〔關鍵詞〕 共謀現象，生成機理，政府組織，發生基礎，觸發機制

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）01-0086-05

〔收稿日期〕 2013-11-09

〔基金項目〕 國家社會科學基金項目“中國族際政治和諧治理研究”（12BZZ020），負責人劉榮。

〔作者簡介〕 米恩廣（1983-），男，回族，云南大理人，南京大學政府管理學院博士生、講師，主要研究方向為公共管理。

張瑩丹（1993-），女， 山西太原人， 天津大學文法學院漢語言文學專業 2011級本科生， 主要研究方向為中國文化。

政府組織機構龐大、復雜，為了共同的利益，政府組織運行中難免會產生“共謀現象”，該現象引發的問題也會給政府體制建設與管理帶來了新難題，對政府組織形象塑造、組織運行等產生破壞性影響。針對這一問題，本文結合組織社會學相關理論，以政府組織結構和組織運行為邏輯主線，嘗試對政府共謀現象的內涵作系統性解析，對其生成機理作深入的理論性闡釋。

一、“共謀現象”的內涵闡析

“共謀”其詞源為拉丁文“collūdere”，意為“to collude” 即“to conspire together”，英語為“collusion”，譯為共謀、勾結。〔1 〕 （P363 ）“collusion”最初是西方經濟學家用來解釋經濟學交易過程中不正當的帶有勾結、 串通、舞弊的牟利行為，這一詞義帶有明顯的不正當性，提出者對共謀現象賦予了貶義。該詞匯在法律上也廣泛使用，如：共謀共同犯罪等，但共謀的法律性質在大陸法系國家和我國刑法學界并不一致，但不可否認的重要性質之一是共謀現象的不合理性。1986年，Tirole指出，正式的組織可以被看作重疊交叉的委托代理關系網，由簡單的兩層委托代理到復雜的委托代理關系網，使共謀成為可能。〔2 〕共謀現象被引用到行政學領域，主要用來研究政府管理行為并成為行政學領域研究政府組織行為學的一個重要概念。經濟學中“共謀現象”也譯為“合謀行為”，是指具有委托代理關系的組織或系統內的一些（或全部）代理人除了和初始委托人達成的委托— 代理契約外，他們之間為了自身的利益又達成某種私下協議，即子契約。〔3 〕 子契約在利益的博弈中往往會與主契約相違背甚至抵觸，與委托人的委托初衷大相徑庭，因而隨著子契約付諸實施，共謀現象也成為一種應然行為。經濟學意義上的“共謀現象”是一種利己主義行為，常常損人利己，與社會利益相違背。而周雪光在研究政府共謀現象時認為，共謀現象是指基層政府與它的直接上級政府相互配合，采取各種策略應對來自更上級政府的政策法令和檢查監督。〔4 〕 從該定義分析：共謀現象的發生主要基于基層政府和他的上級政府，其行為目的是應對來自上級的政策法令和檢查監督，共謀現象是一個相互配合的互動過程，是一種中性行為。

綜上所述，我們可以得到如下結論：第一，組織是“共謀現象”發生的重要載體，共謀現象是一種基于利益博弈的互動行為。其發生基礎具有穩定的合法性，該行為可重復再生。第二，“共謀現象”可以發生于任何組織，政府組織也不例外，而政府組織的“共謀現象”與企業間的“共謀現象”有質上的區別。 政府間“共謀現象”是一種國家制度遮蔽下非正式行為，此類行為具有“半遮半明”的隱蔽性特點，“半遮半明”即該行為與國家政策法規相違背，但又在政府正式組織結構中以公權力為后盾公開實施，這一行為在各級政府間已心照不宣地達成共識，是一個公開的秘密。第三，政府的“共謀現象”是建立在政策法規的基礎之上得以實施，與企業“共謀現象”相比較，政府“共謀現象”是一種以合法性為基礎的非正式行為，具有穩定的共謀關系，共謀現象是基于政策制定、執行而發生的，因而一定程度受到政策法規的隱性庇護，是一種非預期行為。

據此，筆者認為，政府“共謀現象”可理解為：各級政府在制定、執行政策、法令過程中，為維護個人、團體或組織的利益，欺瞞、應付上級政府監督、檢查，以各級政府間關系為樞紐，以政府組織為載體，政策和制度為依托，上下級政府間、同級政府間相互配合的一種制度化了的、具有合法性基礎的非正式行為。當然共謀現象也可以發生在政府組織和社會之間，但本文僅基于政府組織內部結構進行分析，政府共謀現象是一種非預期性的行為結果，是制度設計的產物。政府共謀現象有其深刻的生成機理，文章將從政府共謀現象的發生基礎和觸發機制兩個維度對其生成機理進行理論性闡釋。

二、政府共謀現象的發生基礎

政府是政策的決策者和執行主體，也是政策運作的主要載體，在組織運行各相關要素中位置關鍵、作用特殊。構成政府組織的個體是理性的“經濟人”，政策制定執行過程中自己會受主觀意識和其他因素的影響去追逐利益最大化，但個人能力有限，受制于組織中各種條件，要實現所逐利益需要借助他人之力，個人或組織間的共謀便成為實現所逐利益的最佳選擇。政府共謀現象是政府組織設計的理性制度的產物，政府共謀現象的生成必須具備一定的基礎。

（一）共謀現象是多方參與者的共同參與。政府共謀現象是政府體制改革中一種非預期行為，并非憑空而生。政府共謀現象是一個復雜的行為，需要多方參與者的共同參與，是多主體行為互動的產物，因此，政府共謀現象發生的要件之一就是多方參與者的共同參與。沒有具備理性的行為人和組織的發起和參與，共謀現象是不可能發生的，但嚴格意義上的發起者和參與者并沒有一定標志和界限，政府共謀現象形式多樣化，該行為可以是政府內部部門之間、層級之間、上下級之間的共謀，也可以是政府組織、個人和組織之外的團體、個人的共謀，但二者的性質也是有區別的，前者是基于政府部門或個人利益，當然不排除為群體利益而進行共謀，后者主要是基于以權謀私的行為。諸多參與者根據不同需求和環境的變化扮演不同的角色，需求和環境的變化使得共謀現象的發起者和參與者完成角色的轉變。某一層級政府尤其是上級政府手中掌握著大量的稀缺資源如財政、政策等，往往成為共謀的目標對象，但有些情況下為緩減壓力實現利益、效用最大化，掌握稀有資源的政府部門也會成為共謀的發起者，諸如此類的共謀現象已是屢見不鮮，如某高官與金螳螂公司的共謀等，有了組織和人的參與，共謀現象也就具備了發生的必要條件。

（二）政府自利性的存在和覺醒使共謀現象成為可能。政府是社會權力的代理者，掌握著政策的制定、執行、社會事務管理等權力。自國家建立之日起，政府也應運而生，但共謀現象是否也就隨之而生，并不能給予肯定的回答，因為政府共謀現象的出現需要有一個動力基礎，即政府自利性的存在和覺醒，政府組織是否愿意參與或者發起共謀，取決于政府的自利性，自利性的存在成為共謀現象發生的誘發性基礎，而自利性的覺醒和膨脹則是共謀現象發生的動力基礎。政府雖然是社會公共權力的代理者，但在行使權力的過程中總會出現執行目標的偏差、權力行使不當等問題，執行結果與社會福利最大化的要求背道而馳，更傾向于政府利益最大化尤其是“部門預算最大化”，究其原因，可歸結為政府同樣具備經濟理性、政府并非萬能以及體制結構的制約等。隨著政府體制改革的深化，上下級政府，特別是中央和地方政府在財權和事權的劃分上出現失衡，地方政府面臨著前所未有的壓力，作為理性經濟人的政府在體制的制約下，政府行為也隨之發生了變化，表現為政府自利性的覺醒和膨脹，自利性的覺醒誘發了政府行為的變形，自利性的膨脹增大了共謀現象發生的可能性。

（三）適當的權力與制度構成共謀現象發生的平臺基礎。多元參與者和政府自利性使政府共謀現象成為可能，但是政府共謀現象并不是海市蜃樓，需要依托于一定的現實基礎及平臺方能發生。平臺之一：權力平臺。政府共謀現象是政府組織內的非正式行為，建立在政府權威基礎之上，政府是公共權力的行使者，公權力又是法律賦予的，具有合法性基礎，公權力可以在社會范圍內進行資源、利益的分配，對社會資本的運行和增值影響重大，政府可以通過公權力來干預社會、市場的運行，改變局部市場的均衡來追求利益的最大化。逐利過程中因為受到多重因素的限制，共謀成為不二的選擇，權力則為其提供了平臺。平臺之二：制度平臺。政府共謀現象是政府理性制度設計的產物，權威制度成為其成長的肥沃土壤。現實中制度可以通過影響資源或激勵方式來影響人的行為，當共謀現象付諸實施之時，為減少阻力和影響，維護其正常持續運行，急需尋求合法平臺支撐和保護，而現實中是否存在此類平臺，何處尋覓呢？政府是在制度框架里運行，而制度是法定的，具有權威性，穩定性，共謀現象在制度框架中運行具備了高度的安全性和可靠性，制度平臺則成為首選，因此制度成為了共謀現象發生的支撐平臺。

三、政府共謀現象的觸發機制

雖然多方參與、自利性及平臺的存在為政府共謀現象的發生提供了基礎，但要真正發生還需要一定的條件，這些條件就構成了觸發機制。

（一）資源稀缺性為共謀創造了前提。政府的組織結構復雜、規模龐大、人員眾多，政府組織正常運轉需要豐富的人力、物力、財力、制度等資源的支持，需要與組織依托的內外環境進行資源交換。政府組織成員是有其自身需求的理性經濟人，維持其生存與發展也需要從所生存的環境中獲取和交換資源，但組織和個人所需資源是有限的、稀缺的，沒有所需資源的支持政府組織就會成為無水之源，組織運行將步履維艱，個人的發展也就無從談起。

資源的稀缺性是相對于需求而言的，指的是現有資源難以滿足人們的需求。資源的稀缺性也不是固有的，當需求者的需求欲望不斷膨脹，資源的獲取不是基于生存的需要，而是為滿足更高層次的追求，即馬斯洛的需求層次理論的后四項，或者更確切地說是后三項的需求。誠然，正如丁煌教授所言：“如果沒有人的欲望，那么稀缺性就成為了無水之源。” 〔5 〕 （P40 ） 事實上，政府掌握著最大部分的社會資源，而資源的稀缺性對于政府組織和其成員而言是被創造出來的，即資源的有限性與組織成員欲望的膨脹性之間的悖論創造出資源的稀缺性。威望、權力、財富等資源是政府組織實現所逐利益的重要支撐，因此各級政府都會殫精竭慮地運用各種手段去獲取更多所需資源，但由于權力制度和監督機制的約束，僅憑一己之力是無法實現的。為此各級政府便通過各種方式極力尋求合作者，通過共謀來獲取所需資源，共謀現象也伴隨資源稀缺性與政府自利性需求的悖論產生了。在共謀過程中由于受到自利性的驅動，資源分配再次不均，利益難以均衡，其中一方因獲得的資源少而處于劣勢，為獲取更多資源又將開始新的共謀，資源稀缺性與政府自利性成為了共謀現象發生的前提，共謀現象也據此而重復再生。

（二）政府組織碎片化為共謀現象創造了發生契機。政府組織是由各部門、各種規則、制度有機組合而成的整體，政府組織中各要素綜合起來時呈現出的整體性是組織在更高層次上對組織特性和規律的概括和總結。〔6 〕 （P35 ） 政府組織的整體性運行能夠優化政府組織結構、提高組織運行效率。

然而，在政府組織運行中，政府組織并非是目標統一、協調一致、整體運行的。傳統政府組織追求效率至上，工具理性和部門分化產生了部門主義，正如希克斯所認為，在功能分工原則下所導致的政府組織間的距離和隔閡將更可能導致碎片化結果。〔7 〕 （P40 ） 倡導市場化和分權的新公共管理加速了政府組織的碎片化。碎片化的存在形式可以分為兩種形態：在政府組織中權力和資源被不同部門、不同機構分割占有，組織功能分化、利益部門化等格局的出現形成了政府組織靜態的碎片化。在政策制定與執行中，共謀現象導致政府組織呈現動態碎片化。

隨著社會的發展，政府組織規模日益擴大，社會職能增多，政府組織碎片化也愈演愈烈，呈現出功能、資源和權力分布碎片化、政策制定與執行碎片化、制度碎片化等碎片化多元存在之勢。政府組織碎片化導致政府組織功能分化，效率低下，阻礙著公共決策目標的實現，造成了權責分散，公共責任模糊，部門利益、個人利益也隨之受影響。組織碎片化成為了個人和部門實現既得利益和福利最大化的障礙，要實現利益最大化就必須清除此障礙，于是各級政府為解決碎片化帶來的問題形成一種共識：政府各層級只有加強合作，從部門、功能、權責碎片化走向合作共謀方能實現利益、福利最大化。政府體制改革中政府組織走向整合，祛除碎片化也成為政府體制改革的內在要求，據此，政府組織碎片化現象為政府共謀現象的發生創造了契機。

（三）政府組織間權責失衡為共謀現象創造了觸發條件。傳統政府官僚組織是一個權力自上而下單一運行的科層等級組織，上下級之間的關系是基于對權威和命令的服從，集權制下上級組織集權形成了對下級的絕對權威控制。政府官僚組織中權威逐級遞增是政府科層等級組織的一大特點，但政府層級設置一直難以跳出“集權—放權—集權”的怪圈。政府機構改革過程中，某些國家的上級政府將一些能帶來直接效益的權限如稅收等管理權限上收，隨著下級政府的管理權限被收回，其管轄權力也隨之散失，權力也隨之削減，但事權和責任較之以往反而增大，各級政府組織間權責失衡之勢越來越明顯，產生的負面影響也更加強烈。

在一些國家中，隨著政府體制改革的開展，上級政府和下級政府，尤其是中央政府和地方政府的事權與財權分離，越來越多的原本由中央和上級政府負責的事情不斷下移，較之以往地方政府承當的責任日益增大，主要是社會職能擴大，肩負著向社會提供教育、醫療、就業、社會保障等責任，這也使得地方政府面臨著前所未有的財政壓力。事實上，上級政府組織中的官員也是逐利的理性經濟人，在行使決定權時會運用自己所擁有的權力在組織制度的合法遮掩下去實現組織目標或個人目標，便把一些無權責重的“包袱”以下命令和派任務的形式層層下拋，逐級施壓，不斷把責任逐級下移，最終承擔該任務的多為鄉鎮等最基層的政府組織。然而基層政府組織成員并非總是機械地執行上級指令的“組織人”，他們總有著各自的想法、情感和利益，他們必然要把自己的情感、主觀認知、利益帶入命令的執行過程。在此過程中，上級集權會觸及下級的利益，上級基于權力將責任下移，下級因權小責大會千方百計地將責任分散出去。在上層的命令向下逐層傳達時，會被擴展得越來越具體。事實上，有許多不同的辦法可以使這些命令在每個層級中被具體化，而且每個官員都有一定的選擇空間，以便選擇一個他可以遵循的辦法。〔8 〕 （P143 ） 每個層級由于組織集權，責任下移而導致上下級間權責失衡，利益格局變遷，在此情此景下如何才能既完成任務又不損失利益？共謀合作成為最佳選擇。共謀需要基于共同目標和利益的各層級政府的共同參與，一來可以以最小的成本完成任務，實現利益最大化；二來可以基于利益鏈實現風險共擔。由此政府組織上下級間權責失衡的悖論成為了政府共謀現象的觸發條件，共謀現象也就順理成章了。

（四）政府角色多重性為共謀現象提供了合法性基礎。政府組織的每一個部門、每一個成員在政府組織中都被法律賦予合法的身份，每一個角色與職位相對應，且是唯一的。但在組織機制運行中，政府官員角色出現了多重現象，一個官員可同時身兼數職，被賦予了不同的合法身份，可以在同一件事情中扮演不同角色，他既是政策命令的制定者，也是執行者，既扮演領導者又扮演執行者，合法性機制使得組織不得不接受制度環境里構建起來的具有合法性的形式和做法。〔9 〕 （P76 ）在每一級組織中都被賦予合法的身份，這為共謀現象的進行提供了合法性基礎。正如艾云的研究發現，在計生政策執行過程中，各級政府同時扮演著“檢查者”與“被檢查者”的雙重角色。當縣計生局應對來自省市上級部門的檢查時，他們作為被檢查者一方，與鎮政府和村委會一起參與“共謀現象”；而當縣計生局檢查下級部門的工作時，同一批官員則扮演著“檢查者”的角色，并且這種角色轉換常常在一夜之間實現。由此可見，在多重角色扮演的過程中，合法性提高了組織的生存能力，也提升了共謀現象的存活率，在正式組織規則的庇護下各級政府官員可以多重身份扮演不同的合法角色，每一種角色都身處不同的利益層級，為實現各層級的利益，必須融入到各層級組織中，多重合法角色為其提供了平臺，角色的多重性又為參與共謀者賦予了合法身份，角色的多重性增大了政府共謀的可能性，強化了共謀的合法性基礎。

（五）政府組織間的趨同性成為共謀現象發生的內在驅動力。政府組織的趨同現象指的是政府組織內部結構、組織行為等方面的相似性。在制度等外力的驅動下政府組織的趨同性越來越明顯，一定程度上來說，政府共謀現象與趨同性脫不了干系。根據迪瑪奇奧和鮑威爾的研究，有三個機制導致了組織行為的趨同：一是強迫性機制。在政府組織里，組織和其成員必須遵守法律、規章、命令等，否則就會依法處置，法律、命令具有強迫性，組織和成員必須無條件接受，面對強迫性機制的巨大壓力，如何減壓？聯合共謀來完成任務便成為大家的共識。二是模仿性機制。政府組織間在業務、關系上來往密切，但生存于其中的環境具有極大的不確定性，當環境不確定時，各層級政府不知道怎么樣做才是最佳的方案，于是便去模仿同領域中成功的組織行為和做法，來規避懲罰的風險，共謀便成為各級組織規避懲罰風險最樂于模仿學習的行為。三是社會規范機制。社會規范是一種共享觀念或者共享的思維方式，政府組織穩定運行后，組織中形成的共享觀念或者共享的思維方式便成為政府組織的一個有機組成部分，雖然沒有明文規定告知你怎么做，但是在組織成員熟悉自己業務和職責的過程中便不知不覺地接受了這些不成文的規范，共謀也自然成為組織趨同現象的題中之義。由此可見，政府組織間的趨同性是共謀現象發生的又一內在的觸發因素。

綜上所述，政府共謀現象有別于其他組織的共謀現象，有其自身的特殊性，進而使得該行為有著復雜的生成機理。政府共謀現象是一種復雜的、難以治理的行為，發生于正式組織運行過程中，是正式組織內制度化的非正式行為，也是中央集權、權責失衡的非預期結果。政府共謀現象反映了政府組織在運行中與組織環境、目標設置、政策制定與執行、權責機制等因素的不兼容性及其內在矛盾。各級政府間共謀現象的發生有其獨特的制度環境和存在基礎，引發政府共謀現象的原因復雜且多樣化，政府共謀現象的發生需要特定的基礎和觸發機制，二者缺一不可，沒有發生基礎共謀現象便成為空中樓閣，難以發生；缺乏觸發機制共謀現象則成為無源之水。科層等級所形成的行政級別隸屬關系是政府共謀現象滋生的溫床，權力和制度是共謀現象運行的平臺，利益是共謀現象發生的直接驅動力，組織間的關系、趨同性是共謀現象不可或缺的要件。政府共謀現象的解決并非一朝一夕之事，該現象的杜絕需要政府組織由內及外、內外結合形成合力，該問題的解決任重而道遠。應該認識到，政府組織有別于其他的經濟組織，是一種具有合法性基礎的壟斷組織，對這一組織及其固有的組織現象進行深入系統的研究，將有利于政府共謀現象的解決。

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責任編輯 周 榮