全面強化民生建設的法治保障

2014-04-29 00:00:00白利寅

理論探索 2014年1期

〔摘要〕作為治國理政的基本方式，法治從保障公民權利實現(xiàn)和規(guī)范國家職能履行這兩個層面為民生建設提供保障，這主要表現(xiàn)在：完善公眾參與機制，合理分配民生資源；落實民生權利救濟，依靠法治途徑化解社會矛盾；以法治思維創(chuàng)新建設方式；強化權力監(jiān)督，保障民生建設的制度化規(guī)范化運行。

〔關鍵詞〕民生建設，法治保障，公眾參與，民生權利救濟，法治思維，權力監(jiān)督

〔中圖分類號〕D920.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）01-0120-05

〔收稿日期〕 2013-10-28

〔作者簡介〕白利寅（1986-），男，山東濟寧人，四川大學法學院2012級行政法學博士生，主要研究方向為憲法學與行政法學。

習近平總書記指出：“保障和改善民生是一項長期工作，沒有終點站，只有連續(xù)不斷的新起點，要實現(xiàn)經濟發(fā)展和民生改善良性循環(huán)。” 〔1 〕現(xiàn)代意義上的“民生”是指滿足公民基本生活條件、實現(xiàn)公民基本發(fā)展需求和保障公民基本權益的社會狀態(tài)，其內涵不斷豐富和深化，與人的全面發(fā)展、社會秩序穩(wěn)定、國家繁榮富強息息相關。如果說“民生”是對以社會權為代表的基本權利內容的總體概括，那么“民生建設”則是基本權利實現(xiàn)的方式，同時也是國家履行公共職能的具體體現(xiàn)。盡管民生建設成為全社會關注的熱點，但隨著社會轉型與發(fā)展，大量新社會問題的涌現(xiàn)給民生建設帶來新的困難，民生建設呼喚更高層次的制度保障形式。“法治是治國理政的基本方式”，這是黨的十八大報告對“依法治國”的深刻表述。愈是政治文明發(fā)達的社會，法治的地位和作用就愈基本，發(fā)揮作用的領域也愈廣泛。法治在治國理政過程中的基本路徑是建構和完善符合社會規(guī)律的制度以保障公民和社會的全面發(fā)展，這同時也是民生建設所追求的發(fā)展目標。對于民生建設來講，民生問題的解決、體制困境的突破以及社會滿意度的提升均需要法治的保障和推進。相對于民生建設的兩層含義，法治也在兩個層面保障和推進民生建設：其一是保障公民基本權利和實現(xiàn)社會科學發(fā)展，其二是規(guī)范國家職能履行與建構完善民生制度。以下集中圍繞這兩個方面來探討民生建設的法治保障路徑。

一、完善公眾參與機制，合理分配民生資源

目前我國民生建設存在著行政權力壟斷而社會參與不足的體制癥結。由于忽視社會公眾需求，缺乏理性溝通機制，導致民生資源分配不均衡，進而影響民生建設的社會滿意度。 “暢通的公眾及專家意見表達渠道是行政機關制定科學的規(guī)劃的前提與基礎。” 〔2 〕但實踐中政府及有關部門主要由利益驅使而作出民生規(guī)劃，忽視民眾需要及社會影響的考慮。如近年來多地的PX工程項目因為存在污染環(huán)境、損害健康的危險，遭到各方抵制而最終叫停。①通過這些地區(qū)PX工程項目下馬過程可以看到，政府與民眾的溝通機制缺失，在作出對社會公眾造成重大影響的決策時缺乏意見聽取和論證說明。法治保障民生權利，應當落實民生建設的公民參與權以合理分配民生資源，滿足公平正義的民生需求。

第一，落實和完善現(xiàn)有參與機制，充分發(fā)揮體制潛力。我國法律規(guī)定了公民對公共事務的參與權和具體參與制度，如聽證制度、監(jiān)督制度等，完善公眾參與機制，首先就是充分發(fā)揮現(xiàn)有體制的內在潛力，真正落實這些具體制度的法律效力。因為從建設成本考慮，對現(xiàn)有制度的改造和完善比創(chuàng)建新制度難度要低，也具有更權威的法律效力和社會效果。落實和完善現(xiàn)有參與機制，需要根據法律規(guī)定，細化量化相關制度的程序與責任，保證強制性規(guī)范的效力和確定任意性規(guī)范的適用條件。如針對聽證制度，要避免其流于形式，打破價格聽證所謂“逢聽必漲”的局面，使公民的民生利益訴求和對民生建設的態(tài)度能夠真正表達出來，影響行政決策，彼此形成良性互動關系。對現(xiàn)有參與制度的落實和完善，是節(jié)約民生建設成本、提升社會滿意度的基礎，也是體制內解決問題的必然要求。

第二，積極利用新媒體搭建互動平臺，實現(xiàn)平等表達和即時溝通。以微博為代表的新媒體平臺為公眾意見表達提供了一種新的方式，其顯著特征在于意見表達的平等性和信息溝通的即時性。平等性是指公民在網絡上對行政機關的批評、建議以及監(jiān)督等意見表達不再局限于傳統(tǒng)的行政管理關系中，雙方在網絡平臺上處于平等地位；即時性是指公民針對公共事務的意見表達可以第一時間公開發(fā)表，不受傳統(tǒng)媒介的諸多限制。新媒體平臺表達方式的兩大特征在民生建設領域產生了重大影響。以微博為例，近年來“微博反腐”儼然成為一種新興的反腐方式，一些官員貪腐的蛛絲馬跡由網民在微博發(fā)現(xiàn)或者舉報而由有關部門對其不法行為進行立案調查；還有網民對民生問題的持續(xù)關注，也以微博形式即時有效地公之于眾，成為社會焦點。如何利用新媒體平臺的優(yōu)勢解決民生問題、推進民生建設，亦是法治需要承擔的責任。法治框架內的新媒體平臺交流首先要遵守法律法規(guī)，既要創(chuàng)造條件保障公民的參與權，也要維護社會秩序，防止權利濫用。前者需要立法或執(zhí)法層面的推進，將新媒體平臺制度化，真正將公民意見作為可影響民生決策或評價體系的因素予以考量，如針對某一民生工程的網絡投票，使其意見表達具有真正的法律效力；而后者則需要規(guī)制新媒體參與者的行為，對于如捏造虛假新聞、惡意轉發(fā)謠言以及侮辱誹謗他人等違法犯罪行為則需要追究其法律責任。

第三，依據現(xiàn)實需要和社會發(fā)展規(guī)律分配民生資源，維護社會公平正義。民生資源的稀缺性和民生需求的廣泛性之間的矛盾是社會主義初級階段基本矛盾的具體表現(xiàn)。法治作為保障人權、維護社會公平正義的基本方式，理所應當地承擔起合理分配民生資源的任務。目前，民生資源分配和建設呈現(xiàn)出盲目性和利益相關性的狀態(tài)，如新聞報道河南某國家級貧困縣建豪華辦公大樓，而該地區(qū)的校舍卻年久失修，〔3 〕這種顯失公正的資源分配案例說明了民生資源分配和建設缺失法律規(guī)制。以法治推進民生建設，就是要按照現(xiàn)實需要和社會發(fā)展規(guī)律去分配民生資源，使真正有需求的群體獲得相應權益。首先，應從立法層面對資源分配進行原則規(guī)定，地方則根據法律規(guī)定結合地區(qū)實際情況做好科學規(guī)劃，預算與決策應當經過嚴格審核并提交備案；其次，發(fā)揮審計、檢察等部門的監(jiān)督職能，對資源分配的具體情況進行考察，落實法律責任；最后，加強對弱勢群體的行政給付和幫扶，因為弱勢群體的生存和發(fā)展狀況事關社會公平正義的整體實現(xiàn)，“因此保障弱勢群體的民生權利不僅僅意味著在法律上補償其更完善充實的民生權利，救濟其生存訴求，同時也要求國家以各種方式激勵弱勢群體，通過賦予他們一系列發(fā)展的權利來幫助他們通過自身努力擺脫弱勢地位”。〔4 〕

二、落實民生權利救濟，依法化解社會矛盾

許多民生問題涉及到社會公共利益和公民具體利益，如征地補償、拆遷補償、醫(yī)療糾紛等問題，未得到妥善處理而侵害到民生權利時，極易釀成越級上訪或群體性事件。根據《2012年群體性事件研究報告》，“群體性事件所涉引發(fā)原因主要可以分為公共利益受損和個人利益受損。其中，公共利益受損為主要原因，占到總體的57.8%，個人利益受損引發(fā)的群體性事件比例為42.2%。” 〔5 〕無論是對公共利益還是個人利益的損害，均是事關民生權利保障的重大問題，呼喚法治的積極回應，而由此引發(fā)的群體性事件則是對社會秩序的危害，亦需要法治的根本解決。社會矛盾激發(fā)釀成群體性事件的直接原因，是民生權利法治救濟途徑的失效，以致公民采取極端方式捍衛(wèi)權利或表達訴求。雖然不排除某些群體性事件的當事人借題發(fā)揮而濫用權利，但權利救濟途徑的不暢仍為權利濫用提供了便利或借口。因此，民生權利的救濟需要回歸到法治途徑。

首先，暢通行政訴訟、行政復議等法治救濟途徑，落實侵犯民生權利的法律責任。權利救濟的法治途徑不暢，通過行政訴訟、行政復議等方式無法保障民生權利，這是不少群體性事件發(fā)生的深層體制原因。以行政訴訟為例，有學者指出我國行政訴訟的體制弊端：“我國行政訴訟制度并未發(fā)揮應有作用，除裁判不公正外，一些地方政府還不能被提起訴訟。……這說明我國行政訴訟制度設計存在缺陷，不能保證人民法院依法獨立行使行政訴訟審判權。” 〔6 〕行政訴訟的不暢，加之社會轉型期間積累的社會矛盾，導致了大量涉訴信訪和群體性事件的出現(xiàn)。實現(xiàn)行政訴訟等法律救濟目的，在于改革和完善行政訴訟等救濟方式本身。一方面應保障法院獨立行使審判權，不受行政機關、其他組織和個人的干涉，這需要深化司法體制和行政體制改革，改變行政干預司法的體制運行現(xiàn)狀；另一方面，應圍繞降低訴訟成本、提高訴訟效率、加強訴訟監(jiān)督及落實法律責任這幾個環(huán)節(jié)，減少公民進行訴訟的現(xiàn)實障礙，重塑司法權威，使公民能夠主動選擇法治途徑表達民生訴求。

其次，規(guī)范民生訴求的表達方式，防止民生權利濫用。法治不僅要保障公民權利的實現(xiàn)，也要規(guī)制其行為防止權利濫用。許多群體性事件造成惡劣影響的原因就在于當事人濫用權利，以期博得社會關注和輿論同情。如醫(yī)鬧事件，因醫(yī)療糾紛而導致圍堵醫(yī)院的事情屢見不鮮，更嚴重的是患者家屬因不滿治療效果而戕害醫(yī)護人員。規(guī)范民生訴求表達方式，防止民生權利濫用，首先需要各種訴求表達機制回歸其本能定位，剝離其不宜承受之職能。如信訪制度，根據《信訪條例》第1條，“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定本條例。”按此宗旨，信訪制度不應當承受權利救濟和糾紛化解等本應由訴訟承擔的職能，否則會造成“信訪不信法”的尷尬局面。另一方面，國家機關及公共管理組織應做到信息公開透明，避免幕后交易以規(guī)避法治途徑解決，從而防止給當事人權利濫用的途徑與機會。對于蓄意煽動群體性事件的個人，則應予以法律責任追究，以維護法治權威和社會秩序穩(wěn)定。

第三，做好民生問題的輿情監(jiān)測工作，建立群體性事件應急機制。“輿情監(jiān)測是指整合互聯(lián)網信息采集技術及信息智能處理技術通過對互聯(lián)網海量信息自動抓取、自動分類聚類、主題檢測、專題聚焦，實現(xiàn)用戶的網絡輿情監(jiān)測和新聞專題追蹤等信息需求，形成簡報、報告、圖表等分析結果，為客戶全面掌握群眾思想動態(tài)，做出正確輿論引導，提供分析依據。”民生領域的輿情監(jiān)測，是指通過對輿情的統(tǒng)計分析以全面掌握民生動態(tài)和民生需求，為有針對性地展開民生建設提供實踐依據。因此，輿情監(jiān)測工作需要客觀真實的數據提供，以影響行政決策，并且監(jiān)測行為要尊重法律法規(guī)和社會公序良俗。如果說輿情監(jiān)測是群體性事件和社會矛盾的預防工作的話，應急機制的建立則是對相關問題的正面化解。應急機制要求面對群體性事件或突發(fā)事件有齊備的法治應對模式，即如何控制事態(tài)、穩(wěn)定秩序、疏導意見以及善后處理等，將負面影響和損失降至最低限度。法治框架下的輿情監(jiān)測和應急機制，均是民生問題的制度化解決方式的具體表現(xiàn)。

三、以法治思維創(chuàng)新民生建設方式

民生領域存在著形象工程與重復建設的現(xiàn)象，二者均以民生需要為借口，實質是違背公眾意愿及社會發(fā)展需要的資源浪費行為，其危害性被合法形式遮掩，也為權力尋租找到借口。如十八大后被處理的原四川省委副書記李春城，被民間調侃其為“李拆城”，通過各類大型工程的重復建設以謀取不當利益，破壞城市科學規(guī)劃，影響人民生活秩序。同時，單一的建設方式也影響到民生建設的實際效果和社會滿意度，如為迎接領導檢查或社會活動的運動式執(zhí)法現(xiàn)象。僅僅依靠法律規(guī)范解決這些問題似乎無法獲得最優(yōu)治理效果，因為民生領域涉及范圍較廣，其行政性和政策性因素所占比重較大，需要隨時調整建設方式以適應實際需要，因此，執(zhí)法者以法治思維為指導解決民生問題是保障民生建設法治化路徑的必然選擇。法治思維是指“執(zhí)政者在法治理念的基礎上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定的思想認識活動與過程。” 〔7 〕依據法治思維進行民生建設是以法治來規(guī)范國家職能履行的重要方面。

其一，加強民生決策的科學性與合理性，協(xié)調多元利益需求。社會轉型時期積累的民生問題呈現(xiàn)出復雜、疑難的嚴峻情勢，涉及到的領域和利益群體也必然是多元而分散的，加之全國發(fā)展不均衡，東部沿海與內陸邊疆具有的資源優(yōu)勢、面臨的發(fā)展困境都不盡相同，如何協(xié)調各個地區(qū)和各個領域民生建設的發(fā)展步驟、滿足多元利益需求，是深層次解決民生問題的關鍵。因此，大到國家頂層的體制設計，小到基層社區(qū)的民生關懷，均需要以法治思維加強民生建設決策的科學性與合理性，以協(xié)調個人利益與公共利益、現(xiàn)實利益與長遠利益的關系。首先，針對某一領域的民生問題需要在充分實踐調研的基礎上，組織社會公眾廣泛參與決策論證，在行政機關、有關專家和社會公眾之間形成良性互動機制，使決策具有廣泛的民意基礎和深刻的科學論證。另一方面，運用法治思維處理好社會發(fā)展與環(huán)境保護、民生建設與資源利用之間的關系，發(fā)展是堅持科學發(fā)展觀的可持續(xù)發(fā)展，則建設也應當是經過充分論證、規(guī)劃長遠的可持續(xù)建設。

其二，利用現(xiàn)有民生資源和各地優(yōu)勢，創(chuàng)新建設方式。各地有自身的發(fā)展優(yōu)勢和限制條件，充分利用現(xiàn)有資源以揚長避短是科學發(fā)展、合理建設的必然選擇。民生建設以法治思維為指導，就是要通過合理配置優(yōu)勢資源轉變發(fā)展理念，以創(chuàng)新建設方式提高建設效率。如四川省自貢市棚改創(chuàng)新，“突破了單一‘大拆大建’，既有‘微更新’、‘有機更新’的具體工作方式，原則上也以居民為改造主體。……不僅降低了棚改工作的難度，也提升了市民對政府的滿意度。” 〔8 〕以法治思維創(chuàng)新建設方式，首先就是充分整合利用現(xiàn)有民生資源與發(fā)展優(yōu)勢，避免資源浪費，這就需要對現(xiàn)有民生資源進行考察評估，以作為科學規(guī)劃的基礎；其次，建設方式創(chuàng)新既包括技術與方法上的革新，如引進新設備、研發(fā)新技術等，還包括建設理念的更新與轉變，如以穩(wěn)定持續(xù)的制度建構取代大干快上的運動式建議。無論是哪個層面的建設方式創(chuàng)新，目的均是提升民生建設的效率，滿足民生需求。

其三，采取綜合調整方式，提升民生建設的社會滿意度。法治保障民生建設要求以法律規(guī)范為行為依據，并不排斥其他調整方式的并存，尤其是在自由裁量領域，需要有其他調整方式的配合，如政策調整和社會習慣。雖然某些調整方式不具備法的規(guī)范性和穩(wěn)定性，也很難形成制度模式，但這些方式具有較強的靈活性和適應性，可以針對具體情況及時作出反應，有效彌補法的滯后性的不足，且政策傾斜或者社會習慣往往成為制度建設的淵源素材而被納入到立法或執(zhí)法中。如我國改革開放初期的一些基本政策經過實踐檢驗而以予以立法確認；微博時代網民對民生問題的輿論反映為有關部門的民生建設提供實踐參考；很多民族地區(qū)的民生問題依靠習慣風俗得到了妥善解決等等。這些調整方式豐富和完善了執(zhí)法類型，改變了單一的強制性執(zhí)法狀況，但這些調整方式需要以法治思維為指導，符合法治的基本原則和價值取向。“解決民生問題，需要多種社會調控機制的通力合作，如經濟方式、行政方式，但如果僅僅依靠其他調控機制，而缺乏法治的有效監(jiān)督與制約，則很難實現(xiàn)解決民生的初衷，甚至有可能成為腐敗工程的溫床，這在現(xiàn)實中已有不少事例可循。” 〔9 〕所以，民生建設要以法律規(guī)范的調整為基礎，以法治思維指導其他調整方式的運用，提升民生建設的社會滿意度，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

四、強化權力監(jiān)督，保障民生建設的規(guī)范化運行

雖然國家投入大量資源、出臺相關政策去改善民生，但一些影響民生的社會問題仍然頻繁發(fā)生，影響公眾信任。其中一個重要原因在于執(zhí)法權限不明、執(zhí)法方式混亂以及執(zhí)法監(jiān)督缺失。以食品安全問題為例，我國于2009年頒布了《中華人民共和國食品安全法》，食品安全有較為完備的法律可以遵循，但大量食品安全問題仍然屢禁不止，導致公眾信任危機。如新聞報道廣西防城港查獲走私雞爪，“其中‘資歷’最老的雞爪，包裝日期顯示封存于1967年。” 〔10 〕有毒食物走私并流通到市場的整個過程中，每個環(huán)節(jié)均應由相關部門負責執(zhí)法監(jiān)督，以杜絕此類事件發(fā)生，但效果仍不盡人意。同時，執(zhí)法方式單一以及監(jiān)督缺失則直接導致對公民權益的侵犯，如一直被視為體制癥結的城管制度為許多政府部門執(zhí)法所采用，而近年來城管不當執(zhí)法的惡性事件造成了惡劣社會影響，導致民眾對執(zhí)法產生不信任與抵觸的態(tài)度。解決頻繁發(fā)生的社會公共問題，重塑公民對政府的信任，提高執(zhí)法的社會可接受性，需要強化對各級國家機關的權力監(jiān)督，以落實其具體責任，實現(xiàn)民生建設的制度化規(guī)范化運行。

其一，厘清各級國家機關的權力分工和職能定位，提高民生建設效率。“我國憲法和地方組織法賦予地方各級政府相同權力，各級政府間權力缺乏明確劃分，其結果是機構重疊設置，屬于典型的網狀行政體制。在這種體制下，難于劃分各層級行政主體權力，要制定各類行政組織法也就十分困難。” 〔6 〕此種體制狀態(tài)下出現(xiàn)民生領域的建設管轄矛盾，當事人無法找到具體負責機關，或者有關部門相互推諉責任，既損害了公民的民生權利，也影響了民生建設效率。如最近報道的“北漂小伙返鄉(xiāng)辦證難曝光，當地連夜調查處分責任人”的新聞，〔11 〕充分暴露了某些民生問題解決的效率低下情形。因此，需要完善行政組織法，厘清各級國家機關的權力分工和職能定位，確定哪一級政府以及哪個部門的具體職能和管轄范圍，使民生問題的解決和民生工程的建設能夠具有針對性和持續(xù)性，有助于提高整個民生建設效率。

其二，強化對國家機關和社會公共組織的權力監(jiān)督，確保民生工程質量。當前存在不少工程質量以次充好等資源嚴重浪費的現(xiàn)象，以此為機會的貪污腐敗不斷發(fā)生，更加嚴重的是某些工程事故造成了人員傷亡和財產重大損失，違背了民生建設目的。強化對國家機關和社會公共組織的權力監(jiān)督，就是要做到對每一項民生建設從規(guī)劃、決策到具體實施，以至其后的驗收和反饋，都應當做到信息公開，便于公眾查閱相關內容，這既需要行政機關內部的自我監(jiān)督，也需要人大、審計、檢察等相關機關和部門的外部監(jiān)督及工作配合。如政府針對某項公共服務的預算和招標行為就需要信息公開，接受社會公眾和其他機關及部門的監(jiān)督，以杜絕腐敗滋生。同時，民生工程質量也需要接受專業(yè)機構的檢查和質量認證以確保符合相關標準，也要求社會公眾監(jiān)督的積極參與。

其三，民生建設的規(guī)范塑造與制度建構。法律規(guī)范為解決民生問題、促進民生建設提供了一種制度化方式。正是這種制度方式的運行，使民生建設剝離出政策變化、輿論左右和領導人意志轉移等不確定因素的影響，具有穩(wěn)定性和規(guī)范性。盡管民生問題呈現(xiàn)出愈發(fā)復雜、疑難的境況，法律的規(guī)范作用和剛性的調試方法也越來越力不從心，但法律規(guī)范的統(tǒng)治地位以及對社會秩序建構的作用無法被撼動。首先，應當在立法上將民生領域的相關內容具體化與量化，對公民基本生活條件制定相關合格標準；其次，在執(zhí)法建設上，對整個建設環(huán)節(jié)的程序、行為以及效果制定兼具合法性與合理性的考量體系；再次，法律監(jiān)督方面，將立法、司法和社會公眾監(jiān)督作為考核民生建設質量與水平的法定程序和步驟，將社會滿意度調查作為考核行政行為績效的一部分，形成立體式的監(jiān)督網絡。總之，民生建設的整個過程必須以規(guī)范塑造和制度建構的方式確定下來，這是法治保障路徑的最終目標。

注釋：

①2007年6月廈門、2011年8月大連、2012年10月寧波以及2013年5月昆明PX項目均在公眾反對聲中下馬。

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