強化反腐制度落實力的幾點思考

〔摘要〕 制度反腐是治理腐敗頑疾的根本之策，反腐倡廉要加強制度建設(shè)在全黨全社會已成為共識，而強化反腐制度落實力是反腐倡廉建設(shè)的重要著力點。強化反腐制度落實力應(yīng)從以下方面著手：增強反腐制度的科學(xué)性、針對性和可操作性，增強黨員干部落實反腐制度的自覺性，切實落實權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究機制，充分發(fā)揮個案的示范作用。

〔關(guān)鍵詞〕 制度反腐，落實力，責(zé)任追究機制

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）01-0067-03

〔收稿日期〕 2013-11-16

〔作者簡介〕 竇巖平（1970-），男，山西陽城人，西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)濟學(xué)院博士生。

制度反腐是治理腐敗頑疾的根本，反腐倡廉要加強制度建設(shè)在全黨全社會已經(jīng)成為共識?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，“法不嚴則不力，治不嚴則無獲”。推進反腐倡廉制度建設(shè)，發(fā)揮制度反腐的優(yōu)勢，關(guān)鍵在于提高反腐制度的執(zhí)行力。習(xí)近平總書記在十八屆中紀委二次全會上強調(diào)，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。他在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時也強調(diào)，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。要提高反腐敗法律制度建設(shè)執(zhí)行力，讓法律制度剛性運行。改革開放以來，我們黨始終注重推進反腐倡廉制度建設(shè)，反腐制度逐步走向完善。然而，一個毋庸置疑的事實是，反腐制度執(zhí)行的效果不太理想，直至今天，各種腐敗現(xiàn)象依然屢禁不止，大案要案不斷發(fā)生，究其原因，固然是多方面的，但與反腐制度執(zhí)行不力有直接關(guān)系。所謂制度執(zhí)行力，是指將已制定的制度轉(zhuǎn)化為實際行動并取得實際成效的能力。與反腐制度設(shè)計不斷走向科學(xué)化相比，我國反腐制度的執(zhí)行一直是“短板”。反腐敗要取得實效，一定要解決制度執(zhí)行力問題。現(xiàn)實中，重制度建立和完善，輕制度落實和執(zhí)行；重制度建設(shè)的增量發(fā)展，輕制度建設(shè)質(zhì)量提升的問題，已在一定程度上影響制度反腐的權(quán)威性和功能性，許多反腐制度之所以沒有發(fā)揮應(yīng)有效力，一個重要原因就是執(zhí)行不力。因此，認真研究反腐制度執(zhí)行存在的問題，有效破解反腐制度執(zhí)行難問題，對于深化反腐倡廉制度建設(shè)，提高其科學(xué)化水平，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。筆者認為，應(yīng)從以下四方面入手，強化反腐制度落實力。

一、增強反腐制度的科學(xué)性、針對性和可操作性

沒有反腐制度，執(zhí)行就失去了基本的依據(jù)和前提，因此，提升反腐制度執(zhí)行力，首先要解決制度的科學(xué)性、針對性和可操作性問題。當(dāng)前，反腐制度缺乏科學(xué)性、針對性和可操作性，主要表現(xiàn)在：有的反腐制度基本上是一些原則性的規(guī)定，結(jié)構(gòu)上不夠科學(xué)，體系上不夠完善，要求籠統(tǒng)，難于操作，內(nèi)容與形勢任務(wù)不相適應(yīng)，這一方面給執(zhí)行制度的人提供了比較大的自由裁量空間，另一方面，也使執(zhí)行制度的人面臨執(zhí)行難的問題；有的反腐制度只是提出了一系列要求和目標，但由于缺乏監(jiān)督保障機制，這些要求和目標如何落到實處，既沒有程序上的要求，也沒有相應(yīng)責(zé)任的承擔(dān)；有的反腐制度穩(wěn)定性不夠，變動變化大，朝令夕改，結(jié)果是不但有損制度的權(quán)威性，更重要的是缺乏合理預(yù)期。反腐制度是由一系列制度組成的一個相互協(xié)調(diào)、相互支持、內(nèi)在合理的制度體系，然而，由于制定主體、制定時間、制定目的、制定程序上的差異，相互之間存在一定沖突，從而導(dǎo)致執(zhí)行制度的人面臨選擇上的難題。制定反腐制度，其目的是為了增強反腐效果，使反腐敗建設(shè)走向科學(xué)化和規(guī)范化，但在現(xiàn)實中，有的反腐制度的制定出現(xiàn)了錯位問題，尤其是制度制定和落實的主體混為一體，存在既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員現(xiàn)象，不符合制度制定的基本邏輯，結(jié)果是有些反腐制度異化為尋求部門或單位利益的工具。

增強反腐制度的科學(xué)性、針對性和可操作性，確保反腐制度用得上、行得通、管得住。首先要從總體上建立和完善反腐制度體系，解決制度缺位問題，切實做到反腐敗有可以遵循的制度。為此，有必要從國家層面進行反腐制度的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌反腐制度的制定設(shè)計，切實建立起以法律法規(guī)、黨紀黨規(guī)和政紀政規(guī)為主體的較為系統(tǒng)和完善的反腐制度體系。其次要抓好立廢改工作，不斷推進反腐敗制度的創(chuàng)新。要在保持反腐制度總體穩(wěn)定的前提下，著力做好立廢改工作，該清理的要及時清理，該修改的要及時修改，該完善的要及時完善，始終保持反腐制度的與時俱進。再次要結(jié)合實際，制定好具體實施細則，使基本制度明確化，原則表述具體化，把一些軟性約束變成“硬杠杠”，形成具有單位特色、便于操作執(zhí)行的“剛性”規(guī)范。最后要把好程序關(guān)。失去合理程序支持，實現(xiàn)反腐制度的科學(xué)性、針對性和可操作性，是不可能的。從我國實際出發(fā)，反腐制度一定要從程序上過好人大的審查審議關(guān)、人民群眾的建議關(guān)和媒體輿論監(jiān)督關(guān)。

二、增強黨員干部落實反腐制度的自覺性

黨員干部是落實制度的主體，已有的反腐制度能否落到實處，關(guān)鍵在于黨員干部是否具備足夠的落實制度的自覺意識。當(dāng)前在有些黨員干部身上不同程度地存在落實制度自覺性不夠的問題，這主要表現(xiàn)在：其一，缺乏制度意識。落實制度首先需要有制度意識。但在現(xiàn)實生活中，有的黨員干部重人情、講關(guān)系的意識根深蒂固，制度意識沒有根植于自己的內(nèi)心世界。由于受這種心理的支配，這些人具體落實制度時隨意性強，其結(jié)果往往是關(guān)系和人情戰(zhàn)勝了制度。其二，以發(fā)展為名規(guī)避制度。有的黨員干部包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部，盡管制度意識表面上看起來比較強，甚至他們自己就是制度的制定者，但在具體落實時，認為這些制度是為別人制定的，對自己來說，則把這些制度看成是推動經(jīng)濟發(fā)展的嚴重障礙。于是，為了追求所謂的顯績，在落實制度時打了折扣，選擇性地執(zhí)行反腐制度，有利于提升政績的制度落實起來很賣力，不利于提升政績的制度落實起來很費力，落實制度面前私心嚴重，這不僅是以一己之私損害制度權(quán)威的表現(xiàn)，更是提供了滋生腐敗問題的溫床。其三，制度面前不平等。反腐制度要落到實處，必須做到制度面前人人平等。但具體到現(xiàn)實生活中，有的黨員干部制度平等意識淡薄，落實反腐制度時，把自由裁量權(quán)發(fā)揮到極致，甚至以執(zhí)行制度的名義搞打擊報復(fù)。湖南郴州市原紀委書記曾錦春，把黨紀國法當(dāng)成為自己立威和撈取好處的重要平臺，以執(zhí)行制度之名打擊報復(fù)黨員干部，為自己謀取大量利益，最終被判處死刑，可謂缺乏制度平等意識的典型。

增強黨員干部落實制度的自覺性，首先要重視對反腐制度的學(xué)習(xí)。隨著我國反腐倡廉建設(shè)的不斷推進，有關(guān)反腐的制度越來越多。落實好這些制度，要求黨員干部在學(xué)習(xí)上下工夫，切實做到經(jīng)?；瘜W(xué)習(xí)、系統(tǒng)化學(xué)習(xí)和有重點地學(xué)習(xí)，通過不斷學(xué)習(xí)把握反腐制度的精髓和基本內(nèi)容。其次要強化制度宣傳。強化反腐制度的宣傳教育，可以為強化反腐制度的落實力營造良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。推行反腐制度，就要讓廣大干部群眾明白這項制度制定的目的是什么、規(guī)范和約束什么，然后才談得上具體的落實。反腐制度主要是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從政廉潔行為的規(guī)范，因此要把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為宣傳教育的重點，納入各級黨校、行政學(xué)院及其他干部培訓(xùn)機構(gòu)的教學(xué)計劃。再次領(lǐng)導(dǎo)干部要做自覺落實制度的表率。再好的制度需要人去執(zhí)行、去遵守。領(lǐng)導(dǎo)干部作為手中掌握一定權(quán)力的人民公仆，只有在遵守和執(zhí)行制度方面起表率作用，才能既做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，又能通過這種示范作用影響和帶動其他人自覺執(zhí)行制度。最后要牢固樹立法紀政紀黨紀意識。反腐制度是由法紀政紀黨紀組成的一個有機統(tǒng)一體，領(lǐng)導(dǎo)干部作為中華人民共和國公民和執(zhí)掌權(quán)力的人民公仆，必須首先牢固樹立憲法和法治意識，只有樹立起憲法和法治意識，才能筑牢反腐的牢固防線，切實做到依法反腐；領(lǐng)導(dǎo)干部作為在黨政部門工作的國家公職人員，必須牢固樹立政紀意識，認真遵守和執(zhí)行各級政府和有關(guān)部門制定的一系列推進反腐敗建設(shè)的規(guī)章規(guī)定，只有認真地不折不扣地執(zhí)行好政府和有關(guān)部門制定的這些規(guī)章規(guī)定，才能確保行政的高效、公正和廉潔；黨性不強，落實反腐制度就失去了內(nèi)在支撐。領(lǐng)導(dǎo)干部大多是中國共產(chǎn)黨黨員，作為一名黨員，要自覺遵守黨章黨規(guī)，牢固樹立黨章意識，自覺依靠黨章黨規(guī)規(guī)范自己的行為，自覺運用黨章黨規(guī)檢驗和衡量自己的黨性。

三、切實落實權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究機制

不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，不受追究的責(zé)任難以稱其為責(zé)任，落實權(quán)力監(jiān)督機制和責(zé)任追究機制是我們黨對反腐敗斗爭規(guī)律和權(quán)力本質(zhì)認識的進一步深化，是事關(guān)黨和國家全局的重大課題?？v觀歷年來發(fā)生的形形色色腐敗案件，案情或許有較大差異，案件性質(zhì)也有所不同，案件所造成的后果千差萬別，但都有一個共同點，就是在產(chǎn)生原因上，都與缺乏具體的權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究機制有關(guān)。

切實落實權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究機制，要做到：其一，嚴格規(guī)范和監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)。決策權(quán)是落實反腐制度首先應(yīng)關(guān)注的重點。各級黨政機關(guān)、司法機關(guān)和經(jīng)濟管理部門既是權(quán)力行使的主體，也是加強權(quán)力監(jiān)督制約的重點。為此，要重點抓好對事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)的規(guī)范化監(jiān)督，抓好對單位一把手的監(jiān)督，大到政府實施的“陽光采購”、政府財政開支，小到某個具體工程項目的資金來源、預(yù)算、招投標、結(jié)算等，都要進行監(jiān)督，以有效減少和杜絕政府職能部門的腐敗行為。其二，嚴格規(guī)范和監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。要通過清理地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，從源頭上規(guī)范行政執(zhí)法；要認真規(guī)范行政執(zhí)法行為，重點研究規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，不斷改革和完善行政執(zhí)法方式，依法規(guī)范執(zhí)法程序；要搞好行政執(zhí)法評議考核工作，切實落實行政執(zhí)法違法責(zé)任追究制度。當(dāng)前要重點解決好部門和執(zhí)法人員不作為和濫作為等社會反映突出的問題。其三，嚴格規(guī)范和監(jiān)督司法權(quán)。司法必須受到強有力的監(jiān)督和制約，這是因為司法是防御腐敗的最后一道防線。近年來人民群眾反映的許多突出問題，許多群體性事件的發(fā)生都與司法腐敗有關(guān)。其四，切實貫徹執(zhí)行民主集中制。民主集中制是中國特色社會主義民主制度的基本組織原則，是我國社會主義民主的集中體現(xiàn)。然而，許多單位和部門，在貫徹這一制度方面流于形式，民主不夠、集中過度的問題比較嚴重，結(jié)果導(dǎo)致一把手腐敗和集體腐敗問題嚴重。貫徹民主集中制，就要牢固樹立民主集中制的理念，積極主動地開展批評與自我批評，開好民主生活會，確保民主集中制的意識入腦入心，民主集中制的運行經(jīng)常化、制度化和規(guī)范化。其五，要建立健全問責(zé)機制。對落實制度不力的堅決追究責(zé)任，問責(zé)既要對事、更要對人，要問到具體人頭上，從而讓人敬畏制度，使其不敢不執(zhí)行制度，問責(zé)的內(nèi)容、對象，問責(zé)的事項，問責(zé)的主體，問責(zé)的程序，問責(zé)的方式，都要走向規(guī)范化和制度化。

四、充分發(fā)揮個案的示范作用

反腐制度的落實是通過個案來體現(xiàn)的，因此，某種程度上講，強化反腐制度落實力的過程，也就是個案發(fā)揮示范作用的過程。個案的作用和影響有反面的、有正面的，有積極的、有消極的，充分發(fā)揮個案示范作用，就是要挖掘個案在強化反腐制度落實力中的正能量。中央“八項規(guī)定”出臺以來，中紀委已經(jīng)分兩次通報違反“八項規(guī)定”精神的典型案例共14個，特別是最近廣西龍勝縣委書記因公款吃喝被免職，反響很大，是發(fā)揮個案示范作用的典型。發(fā)揮個案示范作用，要做到：其一，要順應(yīng)群眾期待、回應(yīng)社會關(guān)切，抓住反腐倡廉建設(shè)中人民群眾反映強烈的突出問題，有針對性地開展專項治理，突出腐敗案例的級別、類型，強調(diào)其對干部隊伍的示范作用。其二，發(fā)揮個案的宣傳教育作用。如對“表哥”楊達才的審理，對雷政富和趙明華、陳雪明兩案的審理，不僅體現(xiàn)出制度的威力，更起到很好的警示作用。其三，要注重經(jīng)驗的總結(jié)和推廣?？偨Y(jié)經(jīng)驗是推動工作的重要法寶，是我們黨的一項優(yōu)良傳統(tǒng)，反腐制度要落到實處，必須注重經(jīng)驗的總結(jié)和推廣。隨著我國經(jīng)濟社會成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化，反腐建設(shè)面臨著許多新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，各地各部門在推進反腐敗工作中摸索總結(jié)出許多好的經(jīng)驗和做法。這些經(jīng)驗主要包括：以重點工作帶動全局工作、以關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破帶動整體建設(shè)的推進；以強化制度落實力為抓手，加強總體規(guī)劃，加大制度建設(shè)和創(chuàng)新力度；切實加強對重點人員、重點崗位、重要職能、重要事項的全方位監(jiān)督，前移監(jiān)督關(guān)口、拓寬監(jiān)督渠道、增強監(jiān)督合力、提高監(jiān)督實效；堅持用改革的思路和辦法解決反腐倡廉建設(shè)中的深層次矛盾和問題，深入推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，最大限度地減少腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤和條件；堅持糾建并舉，積極開展專項治理，著力解決群眾反映強烈的突出問題，堅決糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制；積極探索及時揭露、發(fā)現(xiàn)和查處違紀違法案件的新途徑新辦法，進一步規(guī)范完善辦案程序，加強案件管理和監(jiān)督，不斷提高依紀依法、文明辦案水平；始終注重把加強紀檢監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)作為一項基礎(chǔ)工程來抓。所有這些好的經(jīng)驗以及其他新經(jīng)驗、新做法都要注重總結(jié)和推廣，充分發(fā)揮其示范作用。

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責(zé)任編輯 陳 鵑