自貿區建設中的金融開放與政策推廣

摘要：面臨國際經濟區域一體化以及環太平洋、東亞自由貿易區給中國帶來的威脅以及發展契機，上海自貿區的推行與發展具有非常重要的先行意義。文章通過對我國在各類特殊經濟區發展過程中積累經驗的角度，分析了上海自貿區的發展對我國經濟巨大的促進作用；并進一步分析了在自由貿易試驗區的框架下，中國逐步進行金融改革開放的重要作用，并探討了自由貿易試驗區從上海拓展到全國的路徑選擇。

關鍵詞：自由貿易試驗區；自由貿易區；金融開放

一、 引言

在世貿組織多哈回合談判裹足不前的背景下，區域經濟一體化明顯加速，自由貿易區①建設成為世界經濟發展的潮流和趨勢之一。截至到2013年7月，向世貿組織通報并仍有效的雙邊和區域貿易安排有379個，其中90%是近十年出現的。主要大國高度重視自貿區建設，紛紛加大自貿區談判力度。各國能從建立FTA中獲得多種利益，包括經濟利益和非經濟利益。

我國在加入WTO后也積極推進自貿區發展戰略。自2002年開始對外商談自貿區，目前已簽署自貿區協議12個，正在商談協議6個。我國目前已經簽署并實施的自貿協定，從經濟角度來說，推動了我國進一步擴大開放并有效的提升了我國的產業競爭力。從政治角度來說，自貿區不僅增強了簽署國之間的政治互信，而且大幅提升了我國國際影響力；不僅如此，自貿區戰略還幫助擴大了我國與有關國家和地區貿易投資規模，使我國與有關貿易伙伴的貿易商品結構得到優化，促進了涉外經濟環境的改善，企業利用協定優惠政策的比例持續上升，我國企業從中大量受益，相關產業的規模效應和集聚效應日益增強。

在這樣的背景下，上海自貿（園）區的設立具有特別重要的意義，其對中國進一步推行自貿區戰略，進一步改革開放均將起到至關重要的作用。但是，從具體的政策角度應該如何認識上海自貿區的先行先試的意義，各方均有不同的解讀，本文從上海自貿園區的設立原因和意義出發，從金融角度就上海自貿區的發展進行了分析，認為上海自貿區應該在金融領域的開放方面，起到更加重要的作用。

二、 設立上海自貿區的原因和先行意義

1. 中國自貿區面臨的挑戰。盡管中國在積極推進自貿區政策，世界角度看，全球范圍內的自貿區發展和布局正在對我國自貿區戰略形成擠壓效應和挑戰效應。首先，美國通過加入TPP確立了重返亞洲的全球戰略調整，加深了對亞太區域一體化進程的干涉。事實上美國主導的TPP和TIPP已經使美國的貿易戰略重心從世界貿易組織的框架向更自由的以區域貿易自由協定為核心的新型貿易自由體框架轉移，這給中國未來在全球貿易中的地位帶來了非常不利的局面。其次，盡管我國與主要貿易伙伴有選擇地達成自貿區安排將對中國經濟和貿易帶來較大的利益，但在目前的國際政治格局下，我國在中短期很難啟動與主要貿易伙伴的自貿區建設，尤其是歐美。第三，東亞地區FTA的發展日趨復雜化。中韓啟動自貿區談判使之可能成為撬動東亞經濟一體化的重要杠桿；中日韓自貿區談判受多重因素影響，很難如期順利開展下去；中澳之間也存在較大困難；RCEP有輻條無輪，能夠談到何種程度不得而知，也對我國自貿區戰略的推行帶來了更多不確定性和挑戰。最后，作為全球貿易大國和經濟大國，我國與亞洲國家的自貿區經濟利益的發揮在實際操作過程中仍面臨諸多障礙。

具體來說，我國在一些敏感產業領域仍存在開放度不足、貿易摩擦嚴重等問題，同時部分產業面臨來自相關國家要求開放的國際壓力；一些重點產業開放程度的提升也對國內企業形成明顯壓力；特別是中國資本市場和金融服務業的相對封閉狀態將這些不利因素放大。金融服務業的全面開放和匯率、利率的自由化是我國經濟發展面臨的最迫切需要解決的問題。正因為如此，我國必須在系統研究論證基礎上，基于目前全球、亞太和東亞FTA的發展態勢，尋求自身FTA戰略的順利實施，并應對TPP擴張帶來的潛在影響，在此基礎上對自身FTA戰略做出合理調整，特別是對金融的發展戰略根據FTA的發展進行進一步的改革開放，實現國家經濟實力和金融話語權在國際地位的進一步提升。

2. 設立上海自貿區的積極意義。作為這種改革路徑的先行先試，2013年8月，國務院正式批準在洋山保稅港區、外高橋保稅區和浦東機場綜合保稅區等4個原有的“海關特殊監管區域”內設立中國（上海）自由貿易試驗區并在自由貿易試驗區內進行金融領域開放的試點建設。這就突破了以往傳統類型的“海關特殊監管區域”。中國（上海）自由貿易試驗區的建設同時強調貿易開放和金融開放的建設，共同為中國經濟轉型升級提供試驗和支撐。

必須指出的是，上海自貿（園）區的設立，有很多具體的方案需要完善。但金融改革和財稅改革作為最重要的手段，其目的就是積極的參與并實踐中國的經濟試驗區的理念和思想，在自貿（園）區內全面推行符合國際潮流的金融和貿易制度，為中國參與區域經濟一體化和世界多邊貿易談判奠定良好的基礎。

從中國實踐來說，充分利用上海自由貿易試驗區的平臺，發揮我國在改革開放過程中不斷摸索的試驗區政策，將能夠為我國積極應對區域經濟一體化積累寶貴的經驗。歷史上，無論是中國的經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業園區、以及保稅區等等都為中國推行自由貿易試驗區奠定了非常堅實的基礎。

因此，我們有理由期待上海自由貿易試驗區，以及隨后即將展開的其他自由貿易試驗區將給中國帶來新的發展理念。值得指出的是，自由貿易試驗區不同于以往的經濟技術開發區、高新技術產業園區和保稅區等的概念，后者主要目的是為國內各地區的進出口貿易、資金引入和產業發展服務，而自由貿易試驗區則應當側重在試驗性質，為中國了解適應新的國際貿易規則，從而積極應對國際上區域經濟一體化和區域貿易協定的新趨勢。

三、 自由貿易試驗區下的金融開放

在試驗區總體方案之下，中國各相關部門正在密切關注并研究具體的政策細則。政策將涉及財政部、稅務總局、一行三會、發改委、海關總署等多部門的協調。在各類政策中，為了未來我國加入泛太平洋伙伴關系協議（TPP）談判，金融領域改革力度最大，這些金融改革也應該是自由貿易試驗區與其他經濟區的最重要的區分。

貿易開放和金融開放作為對外開放的兩個重要方面，相互作用，對一個國家的宏觀經濟政策有非常重要的作用。一般說來，金融開放可以支持貿易的進一步開放和發展，而貿易開放也會反過來增強對金融產業開放的需求。

通常情況下，金融開放包括本國金融機構走出去參與國際金融市場業務和國內金融市場向外資金融機構放開兩個方面。在全球化的背景下，金融開放在發達國家已經取得了巨大的發展，極大促進了資本和資源的國際流動。作為新興市場國家的代表，中國自20世紀90年代以來，金融開放也取得了巨大的進步。外資銀行準入的門檻逐漸遵循世界貿易組織原則，監管接受了巴塞爾協議。外資機構在國內的資本市場投資業務也在不斷拓展。其他如商業銀行、投資銀行、信托、融資租賃等方面也得到了長足的發展。中國的商業銀行也在逐漸走出國門，促進了中國企業實施走出去的戰略。同時目前中國通過與多個國家的互換協議大力推動了人民幣國際化的進程。

具體來說，在外資進入中國的準入方面，中國自加入世界貿易組織以來，不斷開放金融市場，外資金融機構的準入也逐步降低。截至到2006年底，銀行業市場已經完全放開，外資在中國設立的銀行在中國經營沒有地域、業務和客戶的限制。外資合格機構投資者的投資準入也逐漸規范。同時在金融產品的角度來看，創新也已經全方位地展開，包括銀行理財、集合信托、固定收益證券、私募等各領域的金融創新層出不窮，隨著近年來互聯網的大幅應用，互聯網金融創新的步伐已經領先于絕大部分發達國家，特別是進入2014年以來，移動支付領域的競爭有效促進了中國金融業的競爭和健康發展。此外，央行的貨幣政策、利率等金融調控手段也在不斷地豐富，監管模式也在不斷創新。

但是盡管如此，隨著中國在國際經濟中地位的提高，中國金融缺乏相對話語權，金融產業效率低下，資本市場不夠成熟規范。而且隨著貿易余額和人民幣國際化，也亟需探討離岸中心建設、資本市場開放，金融市場自由化等一系列金融政策的確立和調整，這都對中國設立自由貿易試驗區提出了更高的要求，在人民幣國際化的背景下推行自由貿易試驗區，不僅可以對資本市場開放條件下的金融安全進行檢驗，而且可以為我國金融市場的全面放開進行有益的嘗試，因此自由貿易區下的貨幣金融改革具有相當重要的意義。

根據IMF的資本項目交易分類標準（七大類40項）以及2011年《匯兌安排與匯兌限制年報》，目前我國不可兌換項目有4項，包括非居民參與國內貨幣市場、基金信托市場以及買賣金融衍生產品。部分可兌換項目有22項，包括債券市場、股票市場、房地產和個人資本交易等。而基本可兌換項目僅有14項。雖然我國資本與金融項目開放以及人民幣國際化的進程正在加快，但距離全面開放資本與金融項目還有一定距離，特別是對資本流出和短期資本流動監管仍然較為嚴格。在新一輪貿易自由化興起，TISA、TPP、TTIP以及我國正在與美國進行的BIT2012等談判對我國資本賬戶開放提出更高要求的背景下，逐步實現資本與金融賬戶的開放已是必然，這就有必要對金融開放對經濟的促進以及對相應的開放風險進行研究，以便對此次中國（上海）自由貿易實驗區實行金融開放試點的效果、影響、能否在更大范圍內嘗試以及在更大范圍嘗試后的影響作出預測，這不僅有利于我國全面地融入世界經濟當中，也有利于在未來應對諸如TPP等更加嚴苛的自由貿易談判條件中贏得主動。

四、 自由貿易試驗區金融政策的全國拓展

1. 不平衡增長與中心城市的溢出效應。根據赫希曼的不平衡增長理論，經濟發展過程本身應該是非均衡的。資本作為稀缺資源的一種對經濟發展形成了強大的約束作用，因此必須通過最有效率的方式來實現配置。而這將必然是不平衡的配置方式。從人類現代經濟歷史上來看，不平衡增長戰略的應用非常廣泛，對大多數經濟增長成功的國家（地區）發揮了重要的作用。如美國的紐約和日本的東京，在各自國家的發展中都大幅領先于其本國的其他城市或者地區。大量的發展中國家在發展過程中，集中動員優勢資源，通過部分地區的先行發展和溢出效應，帶動其他地區的發展，達到經濟高速增長的目的。在這個過程中，特殊經濟區作為一種經濟發展戰略與模式，體現了不平衡增長理論的精髓。

中國的經濟特區的政策和經濟特區的發展正是這種不平衡發展模式的杰出應用。在中國改革開放之后的發展進程中，中國的各類經濟區包括經濟特區、高新技術產業園區、經濟技術開發區、經濟開放區和保稅區等特殊經濟功能區都對中國的國民經濟、就業、出口、吸引外資、高新技術以及現代管理體系等方面做出了重大的貢獻。

截至到2012年，全國經濟技術開發區和高新技術產業園區的GDP總量占到全國GDP的12.8%，而5個經濟特區和上海天津兩個綜合配套改革試驗區的經濟總量則占到全國的7%。這幾類經濟特區GDP總計已接近20%，如果加上保稅區等的經濟總量，這個數字將接近24%。除了國家級特區，中國還有大量的省級及以下的各類特殊經濟區，這些經濟區如果全都包含在內，其占國家經濟總量的比例將大幅提高。經濟特區經濟的高速發展也帶動了周邊地區的產業結構調整和產業升級，逐漸擴展成了長三角、珠三角、京津唐、遼中南等沿海經濟重鎮。在此基礎上形成的沿海經濟帶繼續向西部進行經濟擴張與開發，成為支撐全國經濟增長的重要力量。

2. 自貿區金融政策在全國范圍內推廣和適用建議。按照這種不平衡增長理論，隨著上海自貿區的設立和發展，廣東南沙、前海和橫琴、天津、重慶、廈門、青島等地都紛紛提出建設類似上海的自貿區的方案與構想。但是，隨著上海自貿區政策的落地，特別是央行自貿區金融30條的內容上來看，即使類似的自貿區在其他城市獲批，其在金融領域的政策推廣仍然需要格外小心。

（1）與以往的特殊經濟功能區域不同，上海自貿區的目前所享受的部分政策具有明顯的試驗性質，其最終的目標是要將這些政策推廣到全國。更進一步的說，不僅是政策，自貿區的范圍也必然在試驗區的基礎上將逐步分批向上海、長三角和中國其他各省第次推廣。從金融行業的特點看，更是如此，目前在上海設立的很多金融政策都存在著全國范圍內的適用性。例如利率市場化政策在各地的推進有助于使利率更加接近其真實市場價值，對各地金融機構運行績效提高和金融產品創新都有積極效果；各地資本市場管制的放松則有利于國際資本向全國范圍內流動，從而優化資本市場競爭機制，并帶動國內資本市場運作水平的提高。上海自貿區在金融領域的探索為各項金融政策在全國范圍內的推過積累了經驗，因此除離岸業務以外，其他關于金融開放的改革措施如放松資本市場管制、利率市場化等也應在適當時機均將向整個大陸地區全境推行。

（2）盡管金融開放式總體的格局已經明確，但是鑒于金融行業的特殊性，各自貿區的金融政策要逐步推行。金融產業的發展有其自身規律，離岸金融、資本的自由流動、以及人民幣國際化戰略面臨著很多不確定的因素，我們在對外部國際市場的了解仍處于不充分階段，人才儲備和風險及監管經驗都有所欠缺，不成熟的自貿區建設構想或同質化的自貿區規劃方案只能阻礙自貿區的發展進程，甚至對國內金融局部環境的正常運行造成不良影響。因此自貿區在向全國范圍的推廣過程中需要從上海自貿區的實踐中總結經驗，并結合當地經濟條件與優勢確定階段性目標，使金融政策在未來其他自貿區的申報批準中審慎進行，自貿區金融環境可以在良好的基礎上得以構架。

（3）上海自貿區建立的特色之處，也是其他地方政府目前需要更進一步深入認識的一點就是政府職能的轉變，其中負面清單管理是一項重要的創新性舉措。負面清單管理的模式促進了上海自貿區管理職能的轉變，寬進嚴管的管理模式則弱化了政府事前審批的權力，并強化了在宏觀層面上的風險管控，在簡政放權的基礎上加大了市場調度資源配置的靈活性，更使自貿區的金融審慎監管空間得到大幅度提升。其他各地方政府在申報和執行自貿區政策的同時，必須升級政府管理理念，提高服務意識，努力推動管制型政府向高效廉潔、結構優化、服務公眾的服務性政府轉變。在完善風險監管和經濟調控的同時，還應創新管理方式，注重優化市場機制與法制環境，發揮市場在調節經濟發展中的基礎性作用，這樣才能保證我國自貿區的戰略能夠順利實施。

（4）盡管各地申報自己的自貿區規劃存在著合理動機，但是必須指出的是，簡單重復上海自貿區的政策顯然會背離設立自貿試驗區的初衷。以金融改革開放和貿易改革開放為宗旨，發揮自己的特色和優勢，建立不同功能的自貿區則具有更強的現實意義。在金融領域，各地自貿區要充分體現各自的優勢，從不同角度將以人民幣業務為核心的國際金融服務列為重中之重，成為區域內新的經濟增長點。當然，金融業務的發展要更加注意風險控制和產品創新，在統籌區域資源的基礎上，落實“一線放開、二線安全高效管住”。隨著金融監管與各項政策的成熟，自貿區將通過窗口效應產生極大的改革動力，并在長期過程中推動全國經濟改革的深化和經濟技術水平的提高。

注釋：

①這個自由貿易區特指基于自由貿易協定（Free Trade Agreement）的國家（或地區）之間的貿易安排，不同于一個國家內部的自由貿易區（Free Trade Zone），本文對上海自貿區為代表的后者用自由貿易試驗區，以示區分。

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重點項目：天津市科技計劃項目“創建東北亞合作與開發銀行，促進天津科技金融服務體系發展戰略”（項目號：10ZLZLZF00200）。

作者簡介：馬君潞，南開大學經濟學院金融系教授、博士生導師；劉學新，南開大學經濟學院金融系經濟學博士生。

收稿日期：2014-02-20。