對土地制度改革的思考

從糧食安全、新型城鎮化、農業現代化（或農業產業化）的角度，審視當前土地制度利弊，在能夠解決“三農”問題的前提下，進行多重因素分析，探討土地制度改革，尋求土地改革的線路和制度選擇，進而提出公有化思路下的土地政策和“三農”問題解決之道。對當前農村土地流轉提供理論支持。

一、主要爭論

當前對土地制度改革在共識的基礎上，存在三大思路的分歧，主要源于以下問題：

糧食進口是否隱藏著無法克服的糧食安全危機，18億畝紅線是否應該堅持？土地自由流轉和放開糧食價格能否消除土地缺口和糧食缺口？

農地私有能否有效阻止農地強占問題？如果農地私有化和允許農地自由出售是否會導致劇烈的土地兼并和大批的貧民窟？

當前大城市的市政建設能否應付土地快速集中引發的農民進城的熱潮。小城鎮化能否提供足夠的就業，主要是工業崗位和缺乏工業基礎下的第三產業崗位。這牽涉到不同的城市化路線和不同路線引起的各級地方政府的財政和權利分配的變化。

阻礙農民進城的主要障礙是戶口制度、市政歧視，還是有效需求不足，或者資金和信用的缺乏？

出身主義的“增人必增地，減人必減地”的土地分配制度在現行的農地所有權和經營權分離的土地制度下，必然導致土地碎片化和小農模式的固化。所以要么復興農村集體經濟，要么農地進一步半私有化和私有化。爭論在于土地私有化的發展是會動搖還是加強農業基礎、農民的權益、黨的執政地位、我國的社會主義性質。

二、多重約束下的土地制度選擇

改革土地制度，必須選擇正確的農業發展思路，而正確的農業發展思路必須在眾多共識的基礎上，堅持實事求是的精神，分析相關爭議。可以想見，我國的土地制度選擇已經遠遠超出了一般的經濟學意義上的經濟政策選擇和制度設計問題，不可能按照任何一種現有的經濟學或政治學原理來解決，也更不是某個抽象的法律原則可以指導的。它已經成為關系我國未來發展的全局性問題，是一種多重約束下的制度選擇和權利分配。按照重要性排序，這些主要約束是：

糧食安全，即必須保證我國有自給自足的糧食生產能力和足夠的糧食儲備。毋庸多言，這永遠是我國政府最大的政治。

遏制土地流失。因為土地流失具有不可逆的特性，它不僅是因為城市化征地（據統計城市征地只占農地減少的約三分之一），更重要的是因為污染、過度開發引起的水土流失和沙漠化。按照18億畝的土地紅線，我國可用的儲備土地最多只有3千多萬畝，而05年以來每年的新增土地需求高達1千多萬畝，標志著這一問題的解決已經刻不容緩。

農民的社會保障。因為農民是公認的弱勢群體，社保問題不能妥善解決將導致無法回避的流民問題。目前我國的城市社保都存在嚴重的壓力，農民社保問題一旦出錯，就將導致無法挽回的社會損失。

遏制城鄉收入差距的拉大。城鄉差距進一步拉大，將加深我國的二元經濟格局，導致加速的人口、資金、土地、項目向城市的聚集，給城市就業和資源環境問題帶來加倍的壓力，進一步固化我國粗放型的經濟增長方式，經濟增長將不得不依賴資源密集型、勞動密集型、外向依賴型產業，產業升級將缺乏動力。

維護黨的執政合法性。一直以來，農民都是我國最大的群體，而且具有天生的保守主義傾向，維護農民權益和改善農民生活水平，是鞏固黨的執政合法性的幾乎唯一的手段。

振興國內需求。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第543期2014年第11期-----轉載須注名來源因為次貸危機的影響，海外市場將面臨長期萎靡，而我國的工業化正處在關鍵時期，未來20多年，振興國內需求將主要依賴農村需求和農村市場，這也是一個共識。

三、路線和制度選擇

在多重約束和多重約束的輕重緩急的前提下，正確的發展思路是堅持公有化的思路。其原因如下：

從糧食安全上講，國際公認：東亞小農模式的單位農地的糧食產出量最高。這一模式必須長期維持，把糧食安全寄托于海外市場的思路經不起實證和歷史的分析，是拿人民的最高利益在賭博。

土地流失問題具有明顯的外部性和市場失靈特征。國際經驗表明市場機制往往不能有效的解決這一問題，考慮到問題的急迫性和我國市場發育的不完善，不能冒險把希望寄托在市場的自我調整和自我完善上。

“三農”問題從根本上講，不是單純的經濟問題，它的癥結在于農民天然的政治權利和經濟機會上的弱勢地位。這種弱勢地位的根源不在于法律和政策的歧視，而是源于小農生產的分散和缺乏組織。正確的思路是在“大農業”的背景下加強農民的組織和動員。只有發展農業集體組織性質的農協和農社才是治本之道。

“工商資本下鄉”和“土地私有化加土地出售”難以解決農民社保、農民增收的問題。原因還是在于農民的弱勢地位：市場機制的背后是資本運營的邏輯，無論是土地入股還是土地出售，其結果都是政府首先放棄它對農民的義務，農民也在土地質押和出售的同時，進一步分散化，進一步喪失他們的談判地位。

從維護黨的執政合法性上講，農村和土地是公有制經濟的最后一道防線。如果土地都私有化了，公有制為主體的提法將成為笑談。公有制失去主體地位，以私有產權為基礎的憲政民主將是必然選擇，在憲政民主的框架內很難維持黨的執政合法性。

通過土地流轉資金或政府的補貼來鼓勵農民進城，的確能提供巨大的消費需求，但前提條件是農民的持久收入能夠增長，而城市居民的持久收入不能下降。

四、公有化思路下的土地政策和“三農”問題解決之道

按照公有化的思路，要解決“三農”問題，在我國農村進行“三主體模式”的土地改革：

農村合作社作為所有權人，保證地租收益在農村集體的共享，實現“增人必增地，減人必減地”，這些合作社由政府牽頭，可以按自愿原則自行的產生、合并和消失。

由農戶代表、政府代表、銀行和農業研究所代表等組成綜合農業協會，協會中可以發揮黨的農村組織功能，由它來組織農業升級和涉農產業鏈的發展。農協對內是共同體，對外是盈利單位。在這種小型組織中，比較容易實現民主和監督。

在一個較長的歷史時期，必須對相關涉農產業實行市場管制，原則上不許城市工商資本的進入，從而保證級差地租和涉農產業鏈的壟斷利潤歸于農村合作社。

資金來源問題，可以在政府公債補貼扶持的基礎上，發展農村內置金融來解決。這種內置金融的特點是典型的熟人金融，只許青苗抵押，不許土地抵押。從而弱化承包權，強化享租權，以便防止資金被城市吸走，保證農村在土地整理、水利建設、涉農工業的資金來源。

發展類似家庭農場的適度規模農戶，保證小農經營和糧食儲備制度的穩定。有條件的農戶可以自愿進城，以放棄農村合作社權益為代價換取城市社保和城市戶口。政府可以在此進行較為方便的管理。

以上思路應該是我國解決“三農”問題的主要模式，在東北、新疆等地廣人稀，或者自然條件特別惡劣的特殊地區可以實行不同的模式。

（作者單位：中共開封市委黨校）