桑植縣農村低保制度存在的問題及對策分析

摘要：通過對國家級貧困縣桑植縣的農村低保制度進行調查研究，發現了貧困地區農村低保對象低保標準偏低、低保覆蓋面窄、低保對象確認難、融低保管理制度不完善等問題。進而提出政府可進一步擴大低保的救助規模、增加低保戶收入、鼓勵他們就業脫貧、重視低保戶及其子女的教育、完善各項相關配套保障措施和加大對低保戶精神層面的支持力度等調整政策建議。

關鍵詞：貧困縣；農村低保；制度；桑植縣

中圖分類號：F320文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）16-0041-04

農村最低生活保障制度（以下簡稱農村低保制度）是政府對家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村困難居民，按照最低生活保障標準給予差額補貼的社會救助制度。農村低保是解決農村貧困群體基本生活問題的長效機制，也是縮小城鄉差距、完善社會救助體系、建設社會主義新農村、實現社會和諧發展的重要制度安排。

一、桑植縣農村低保工作現狀

桑植縣位于湖南省西北邊陲，是賀龍元帥的故鄉、紅二方面軍長征出發地。全縣總面積3 474平方公里，轄9鎮29個鄉1個林場，553個村（居）委會，28個民族，全縣總人口46.9萬人，農業人口40.8萬人，占總人口87%。境內溝壑縱橫，素有“九山半水半分田”之稱，自然條件艱苦，經濟文化落后，屬典型的“老、少、邊、窮”地區，是湖南20個國家扶貧開發工作重點聯系縣之一[1]。2006年桑植縣第十四屆人民政府第33次常務會議討論通過了《桑植縣農村居民最低生活保障制度實施辦法》，標志著桑植縣農村低保工作全面啟動。

（一）低保制度體系逐步健全

組織實施“陽光低保”，嚴格把好“申報關”、“核實關”、公示關”、“監督關”和“年審關”。低保對象由村（居）委會民主評議，采取入戶調查、鄰里訪問、信函索證等方式，對生活情況進行逐戶調查核實后，在村、鄉、縣分別公示。嚴格年審，建立糾錯機制，防止錯保、漏保、人情保問題發生。至2013年，全縣共取消農村低保對象3 425人。在低保資金的管理上，采取專戶管理、專款專用，并實行了低保金社會化發放，采取按月登記造冊、上報審核，低保戶憑折到銀行領取低保金的方式，確保了低保金不被截留、擠占和挪用。同時建立了社會救助聯席會議制度，由縣政府牽頭，組織各相關部門召開聯席會議，就當前存在的問題和困難進協調。

（二）享受低保救助人口逐步增加

到2013年底，全縣享受農村低保對象12 765戶30 457人，占全縣貧困人口的24%，低保覆蓋面窄，救助人口占有率較低。如桑植縣谷羅山鄉是桑植縣經濟貧困鄉鎮之一，該鄉青灣村自然條件惡劣，轄3個村民小組52戶182人，我們通過對青灣村52戶村民的住房、生產、生活調查，52戶符合農村低保條件，而目前只有39戶105人享受低保政策。谷羅山鄉農業人口6 625人，貧困人口2 312人，其中享受農村低保人口612人，占貧困人口26%。從調查情況看，像谷羅山鄉青灣村一樣條件差享受低保政策人數相對少的行政村達450多個，占全縣行政村的85%以上。

（三）擴大覆蓋面呼聲逐漸加強

筆者重點對澧源鎮、利福塔等具有代表性的鄉鎮村進行調查。澧源鎮農業人口2.02萬人，貧困人口8 085人，符合享受低保條件的1 518人，其中享受農村低保人口884人，應保未保734人，享受低保人口占全鎮貧困人口的10.9%，應保未保占全鎮貧困人口的9.1%，占全鎮農業人口的3.6%。利福塔鎮農業人口19 459人，貧困人口8 156人，其中享受農村低保人口638人，應保未保626人，享受低保人口占全鎮貧困人口的7.8%，應保未保占全鎮貧困人口的7.7%，占全鎮農業人口的3.2%。根據統計計算，兩鄉鎮享受低保人口占貧困人口的9.35%，應保未保占貧困人口的6.6 %，應保未保占農業人口的3.4%。利福塔和澧源鎮是全縣條件較好的鄉鎮，桑植縣大部分鄉鎮自然條件差，貧困對象更多，應保未保對象占全縣農業人口比例更大，綜合全縣情況，應保未保對象占農業人口比例約4%，按這一比例推算，全縣至少還有1.55萬人需要納入低保范圍。

二、桑植縣農村低保運行中存在的問題

（一）農村低保覆蓋率有待擴面

農村最低生活保障制度應對該地區符合條件的貧困居民實現應保盡保。所謂應保盡保就是讓該保的人一個不漏，讓不該保的一個不保。在地區經濟發展不平衡的條件下，不可能有統一的“覆蓋率”，更不可能有所謂的“臨界點”[2]。2006年，全縣農村人口448 529人，其中農業人口數390 011人，農村居民享受低保政策人員8 147人，低保覆蓋率僅為2.06%；2013年底全縣農村人口469 150人，其中農業人口408 165人，農村居民享受低保政策人員30 457人，覆蓋率提高到7.46%。這個水平雖然略高于其他省市平均水平7.25%，但桑植位于西部少數民族聚居區，經濟發展落實屬于國家級貧困縣，不能滿足桑植縣貧困群眾的實際需要，無法做到應保盡保。

（二）農村低保救助水平有待提標

湖南省規定省內各地方制定的農村低保標準不得低于每人月165元，略高于國家貧困線106.7元，隨著2008年以來的物價上漲，補助金難以滿足農村困難群眾的實際需求。目前桑植在加大財政投入的情況下，自2006年來經過了7次提高低保標準，從原來的每人每月20元提高到2012年的每人每月100元，略低于當年全國農村低保人均補助104元的水平[3]，2013年桑植縣政府再次提高了補助標準，每人每月補助112元。但對于因災、因病致貧的農村困難戶幫助有限。從目前來說，桑植縣財政困難，無法足額配套資金。按照湖南省農村低保資金配套比比例，縣級政府應按照農村低保對象每人每月20元的標準安排配套資金，我們財政2013年應配套資金應73萬元。由于該縣是國家貧困縣，財政困難無法按照比例足額配套，低保資金籌措困難，供需矛盾。

（三）農村低保對象認定困難

目前桑植縣低保對象審批程序為“一個申請、兩個調查、三個公示、一個抽查、一個復查”。雖然制度如此，但是根據實際情況低保對象認定仍有困難。一是農村人均年收入難以如實評定。桑植縣位于西部山區，農村常住居民絕大部分為老人和留守兒童，年輕人多進城務工，其收入難以核定。二是農村家庭贍養關系不好確定。“嫁出去的女兒潑出去的水”的舊式觀念氛圍在西部農村仍然濃厚，其老人的贍養主體絕大部分為兒子，有贍養能力的女兒、外孫這類人員不計算為贍養義務人，把有贍養義務的子女有意分離申請低保，把法律規定的贍養義務推向政府。三是因災返貧、因病返貧困等現象突出。僅在2011年，桑植縣就遭受1.21冷凍雪災，經受了4.28、6.21、6.26等八次洪澇災害，給該縣人民群眾的生產、生活造成嚴重損失，因災造成需救助人口達42 100人。

（四）低保制度不健全，缺乏相關配套機制

農村低保制度作為一個制度體系，應該有完善的規章制度，以及與其相協調的配套措施。但目前桑植縣低保制度除了對低保對象、低保標準做了一些較為抽象的規定之外，相應的信息、管理、監督、激勵機制仍然處于未知狀態，使得農村低保制度積極性尚未發揮出來。這些制度問題主要表現在以下幾方面：一是低保標準的調整機制不健全。國家在制定農村低保制度時，雖然考慮到低保標準的調整問題，但對于調整依據、時間、幅度等具體實施問題，并沒有具體的操作規定，這就造成低保標準很長時間內幾乎一成不變，遠遠不能滿足群眾需求的后果。二是缺乏相關配套措施、政策。目前，桑植縣低保制度只能保障農村居民最基本的生活要求，缺乏相關配套的救助措施和優惠政策，與其他社會保障制度缺乏協調，雖然許多部門已經著手對低保戶有一些優惠措施，但實際上低保工作還沒有真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的氛圍。現在尤為突出的問題是養老保險和合作醫療的救助制度還不成熟，而老弱病殘占低保救濟對象的多數，看病難成了極大多數人頭疼的問題。

三、完善貧困農村低保制度的對策建議

（一）多渠道籌措低保資金，實現政府保障與社會救助相結合

一般而言，經濟狀況落后的地區，貧困人口往往越多，低保經費的任務就越重，經費落實的壓力就越大。隨著低保不斷擴面提檔，地方政府面臨更大的資金壓力，地方資金缺口越來越大，導致一些地方的農村低保工作進展遲緩。關于農村低保資金，國務院規定，農村低保資金的籌集原則上以地方為主，由各級政府責任分擔。該模式有利于調動地方積極性，但也存在救助模式單一、資金來源渠道窄等弊端。在張家界全市，社會慈善組織和個人目前的主要資助對象為貧困學子，對農村低保的投入幾乎沒有，這與政府機構、民間的宣傳不到位有關，導致沒有發揮出應有的補充作用。應實施優惠的財稅政策，輔以宣傳、獎勵措施激勵社會各界捐贈，充分調動起社會力量滿足農村低保對象的實際需要。

（二）提高統籌層次，建立自然調整機制

最低生活保障制度能否最大限度發揮其應有的作用，關鍵在于能否科學合理地制定最低生活標準。在確定農村最低生活保障標準時，地方民政、統計等部門應對當地實情進行調研，對農村居民維持基本生活所需的衣食住行、教育、醫療等開支做一次比較徹底的調查，尤其是對于以旅游業為經濟支柱的城市，本地居民往往面臨“收入低、物價高，百姓未富，物價先貴”的窘況，在張家界、三亞等旅游產業強勢發展的地區尤為嚴重，可以說是在挑戰農村低收入家庭的生存底線。省、市相關部門應在充分考慮農村居民人均消費水平、農村人均純收入、地方財政實力的承受能力、物價上漲指數等因素的基礎上認真調查研究，準確測算出貧困對象年人均消費水平和人均基本生活費支出，確定符合實際的低保標準，從而更真實反映農村居民基本生活的要求。

（三）強化動態監管，健全農村低保配套措施

農村“低保”制度應以農村絕對貧困者為保障對象，在健全其配套措施的同時強化動態監管，及時更新保障對象家庭情況，將符合條件但還沒有納入保障范圍的“低保邊緣群體”納入到救助體系中，反之將不符合低保條件的及時清除，避免出現“養懶漢”現象。一是要建立簡便有效的農民收入申報制度，提高對農民實物、勞務、贈予和財產等各種收入評估的準確性[5]。民政部門要將申請家庭的財產收入與稅務、工商、社保、車管、房產等部門的財產收入信息進行比對，檢驗申請家庭是否有隱瞞財產收入的現象，加大社會監督和對違法違紀行為的查處力度。二是對已納入最低生活保障范圍的救助對象，要采取定期和不定期跟蹤的動態管理機制，政府部門需對符合“低保”條件的對象進行公示、審批、建檔，同時開通群眾投訴舉報平臺接受群眾監督，對不符合條件者應及時予以清退，做到應保盡保，應退盡退。三是完善低保家庭配套措施。發揮政府主導的低保（社會救助）聯席會議功能，聯合人社、衛生、房管、教育等部門，制定落實一系列配套的低保優惠扶持政策，如大病醫療救助、新生入學救助、物價補貼、再就業等各項措施，使真正困難的家庭得到國家的幫扶。

（四）加大人才培養，充實基層低保工作力量

農村最低生活保障工作涉及面廣、政策性強、工作量大，人力資源的缺失將直接導致基層低保監管職能的真空[6]。各級人民政府在推進農村綜合改革，加強農村公共服務能力建設的過程中，要統籌考慮建立農村最低生活保障制度的需要，科學整合管理機構的人力資源，合理安排工作人員、落實工作經費，切實完善必要的工作設施條件，努力提高管理和服務質量，確保農村最低生活保障工作的有效開展。

參考文獻：

[1]國家扶貧開發工作重點縣名單[EB/OL].國務院扶貧開發領導小組辦公室，2012-03-19.

[2]吳云勇.農村最低生活保障問題研究綜述[J].黨政干部學刊，2007，(12).

[3]2012年社會服務發展統計公報[EB/OL].民政部網站.

[4]崔道忠.國內關于農村最低生活保障制度研究綜述[J].時代經貿，2012，(1).

[5]國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知[Z].

[6]李春根，李建華.農村低保制度的難題與破解[N].農民日報，2007-12-19.

[責任編輯 吳高君]