社會組織的制度環境研究述評

摘要：20世紀90年代以來，中國社會組織實現了飛躍式的發展，其發展受到越來越多的關注。一方面是宏觀政策上的不斷鼓勵和整個社會較為開放和寬容的態度，而另一方面我們也依然可以看到社會組織發展空間和自主性不足。制度環境的多重性使得社會組織的行動邏輯和方式呈現復雜化態勢。正確認識這一張力需要對中國社會組織發展所面臨的多重制度環境所形成的約束與機會進行全面分析。

關鍵詞：社會組織；制度環境；多元主義

中圖分類號：C91文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）16-0192-04

引言

20世紀90年代以來，隨著中國經濟社會轉型的加快和國民經濟的持續快速發展，社會組織獲得了“爆發式”增長。大部分研究都將其作為實現中國公民社會的可能性與必由之路，認為其作為“第三部門”對中國社會轉型和發展有著重要意義。另一方面，部分研究者指出對這一問題的關注也有助于理解當前中國社會的多元治理問題。

隨著社會組織發展的不斷推進，一方面是宏觀政策上的不斷鼓勵。黨的十六屆六中全會以來，一直在推進“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局建設。而“社會協同”的主體和基礎是社會組織，培育社會組織健康成長成為實現“社會協同”的重要前提。整個社會對社會組織的發展持較為開放和寬容的態度。而另一方面社會組織生存和發展依然面臨各種困難，自主性不足。制度環境的多重性性使得社會組織的行動邏輯和方式呈現復雜化態勢，正確認識這一發展現狀需要對中國社會組織發展所面臨的多重制度環境所形成的約束與機會進行全面分析。

一、兩種基本理論取向：“多元主義”還是“法團主義”

現有對社會組織的研究，理論取向可分為兩大類：一類以多元主義視角之下的公民社會（civil society）發育為導向進行論述，一類從法團主義（corporation）①著眼。公民社會理論強調社會組織的蓬勃發展，以及隨之而來的公共領域的開放以及自由民主的想象；而法團主義則關注黨與政府通過制度環境的構建和各種控制策略的運用（張緊跟，2012），強調國家對于社會組織發展的限制和調控，以及對中國當前國家與社會的關系的探討。

（一）多元主義：中國市民社會發育的可能

查爾斯·泰勒（1991）認為市民社會至少包含三層面的含義，（1）就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權力支配的自由社團，市民社會便存在了；（2）就較為嚴格的含義來說，只有當整個社會能夠通過那些不受國家支配的社團來建構自身并協調其行為時，市民社會才存在；（3）作為對第二種含義的替代或補充，當這些社團能夠相當有效地決定或影響國家政策之方向時，我們便可稱之為市民社會。這三個層面的含義不斷遞進，并成為社會自主性生成的必由之路。1990年以后，政治學界將市民社會界定為國家與個人之間的一個具有公共性質的社會作用領域（戈登·懷特，何增科，2000），漢語也隨之將“市民社會”轉譯為“公民社會”。

“公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，在這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而成，以保護或增進他們的利益或價值。”而社會組織的發展則被認為是公民社會的重要“結構性要素”之一（何增科，2000）。在現代社會，通過公民社會的自我組織、自我管理的社會生活的逐步形成，人們的民主意識和政治參與技能也會相應提高（高曉紅，2004）。

這類大部分以市民社會為藍本，將其作為中國未來的發展路徑，并在此基礎上，討論社會組織發展對中國社會發展的影響和意義，許多學者將中國社會組織的迅速發展作為中國市民社會興起的有效路徑。然而這些研究往往忽略了中國的具體情境，西方發展的經驗乃是在自由市場經濟的基礎上建構市民社會、進而在此基礎上實現政治民主化。這一認識向中國現代化發展的投射，強烈地暗含了對西方實現政治現代化的道路具有普遍有效性的預設（鄧正來，1999）。這些研究往往過于宏觀，無法觸及中國社會組織發展的根本。

（二）法團主義：中國社會組織與國家的關系

由于在當代中國并不存在“不受制于權力支配的自由社團”（鄧正來，2009），因此西方化的公民社會理論在中國一開始就面臨著深層的解釋困境。這使得許多論者放棄市民社會的理論模式，轉向“法團主義”理論模式來解釋轉型中國的國家與社會關系。

在法團主義者看來，國家與社會是一個和諧的有機體，二者沒有截然清晰的界限，在宏觀結構上呈現出不是分立而是多邊合作、混合角色及相互依賴的發展形態。陳家建（2010）認為法團主義與中國社會現實有許多契合之處：傳統社會里地方的自治性很強；新中國的共產主義體制造成國家包攬一切，將社會納入政府的掌控中的情形；中國的漸進式改革使得精英的延續性很強；當前中國處于社會轉型時期，政府仍然掌控著主要資源，雖然產生了許多新興的經濟社會團體，但各種社會團體為了自身發展仍然要倚靠政府，所以出現了迅速發展的社會群體與國家相聯合的現象。而這些特點和要素也往往成為論者分析和判斷當前中國社會組織發展的趨勢及其與國家關系探討的基本原因。

法團主義模式強調國家對社會的控制和制度化整合，以及國家與社會之間的溝通合作與功能性組織的壟斷性。在中國的相關研究中通常選取工會、婦聯等官辦社會組織作為研究對象，忽略了社會領域中存在的與國家權力缺少明顯制度化聯系的大量民辦社會組織。同時，法團主義強調的是組織化的利益表達與國家的協調和整合，這也不太符合當前中國的實際情況。

二、社會組織發展的制度環境研究

在以上兩種理論范式之下，社會組織的功能和作用被簡化，社會組織與國家的關系被線性化，無法深入了解當前中國社會組織發展的內在邏輯和制度環境。與宏大理論論述不同的是，許多一般化研究開始關注社會組織的制度環境，進而在此討論社會與國家的關系。

結構視域下社會組織的制度環境研究：

（一）正式宏觀制度——鼓勵與約束并存

近幾年，大力促進社會組織的發育已經發展成為了黨和國家的重要治國戰略。黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”；十七大要求“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”；加強和創新社會管理以專章形式納入“十二五”規劃。① 十六屆四中全會以來，“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”一直是社會管理格局的內涵。十八大報告在原來的基礎上增加了“法治保障”，而且將“社會管理格局”改為“社會管理體制”，并進一步指出要建立現代社會組織體制。近十年來，中國社會組織發育迅速，被越來越多的人所接受。這體現了黨和國家在宏觀上鼓勵和支持社會組織發育的態度。

與宏觀上的鼓勵不同，在具體的社團管理辦法中，社會組織的發展受到較多制度層面的約束，現有研究一般比較注重對“登記”和“管理”這兩塊政策的分析。從政策角度來說，過去很多年實行的“雙重管理體制”，也就是社會組織同時要有兩個“婆婆”：“登記管理機關”和“業務主管單位”，這一制度在很大程度上制約了社會組織的發展。從2013年開始逐步探索放開工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類四大類社會組織登記審批。除此之外，社會組織的登記管理機關和業務主管單位的行政管轄范圍，也必須和社會組織的活動范圍相一致。這樣的“雙重分層管理體制”實際上建立了一套“條塊分割”式的社團管理體制，這也決定了中國社會組織發展“民間行為，官方背景”的基本特征。社會組織的活動領域也只能是社會和政府共同認可的“交叉地帶”（康曉光，1999）。

對正式制度環境的研究，一般援引相關政策文件和法律條文，認為由于宏觀制度框架上的瓶頸和限制，導致社會組織的發展面臨很多困難，因而需要國家進一步釋放社會空間，從而建立一種國家與社會的良性互動的模式。在此基礎上讓社會組織在社會治理中發揮重要的作用，是中國社會組織的走勢。

（二）“非正式”制度——“隱而不顯”的治理手段

與對正式政策制度環境的關注不同，研究者開始關注實踐中社會組織發展中的制度環境。這些研究往往將國家視為“理性經濟人”，認為國家（政府）會出于自身的需要和合法性，對社會實施全面有效的控制方式，這種控制方式是一種實際運作中的約束和限制。

1.國家主導

康曉光（2005）等的研究通過考察國家對多種社會組織的實際控制，提出了“分類控制體系”、“行政吸納社會”等模式。他指出改革開放以來，中國大陸的社會結構變遷可以被看成是國家建設“分類控制結構”的過程。政府為了自身利益，根據社會組織的挑戰能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取不同的控制策略。這是一套國家利用“非政府方式”，在新的經濟環境中，對社會實行全面控制、為社會提供公物品的新體制。賈西津（2004）也指出，國家在對于民間自我發展的社會領域予以限制，允許其在一定領域內存在、發展，并力圖使其納入國家控制范圍；對于國家讓渡的社會領域則放松控制，并使之逐漸與國家相分離。

顧昕（2005）等通過對專業性社團的分析，指出絕大多數專業性社團是以自上而下的方式形成的。雖然國家不再為專業性社團提供財務支持，但業務主管單位通過領導人選擇有效地控制著專業性社團的活動。同時為了能夠繼續維持其壟斷性地位，專業性社團大多也不積極尋求社團自主性的強化。范明林（2007）等的研究使用法團主義的理論視角，做了一系列的案例研究。并指出社團組織內部的運作受到來自不同政府條塊關系的影響，而各級政府和部門對于社團的職能定位這一問題的看法并不一致，從而導致社團“核心組織架空”現象的出現。

2.相互依賴

羅伯特·伍夫努提出了國家、市場和志愿部門的三部門模式。他指出在實踐中，政府、市場和志愿部門的關系正變得日益模糊，并且存在著頻繁的互動和交換關系，包括競爭與合作、各種資源的交換、各種符號的交易等，因此三部門是相互依賴的關系（田凱，2004）。江華等（2011）以兩個金融危機時期行業組織政策參與的比較案例驗證了其基于理性選擇視角提出的、以“利益契合”為核心概念的分析框架，認為基于轉型期國家所具有的主導地位和較高的自由裁量權、國家將基于其與社會的利益契合程度來決定究竟給予社會組織支持還是限制，因此“利益契合”更為強調國家——社會關系中國家的強策略性與低制度化特征，對于理解當前中國社會組織發展也更具有解釋力。

這一類研究強調國家的“理性人”角色，將其作為擁有自身利益和理性的行動者，依照其自身的治理邏輯而生產出一套符合自身預期的制度。然而這些研究缺乏對政府內部具體分化和差別的關注，政府并非鐵板一塊，不同層級的治理單位往往有自己的治理目標，并生產出許多制度外的行動邏輯。這些具體的實踐邏輯也同樣構成了社會組織面臨的制度環境，影響社會組織的行動邏輯和功能發揮。

3.微觀制度環境——“碎片化”制度下的機會與策略

在具體實踐中，社會組織的制度環境往往更為復雜，呈現“碎片化”的趨勢，也就是說微觀的實踐制度環境很難簡單地論述為支持或者約束社會組織的發展，研究者往往從這一復雜的制度環境中觀察社會組織如何形成發展策略。

安子杰（Anthony J.Spires，2011）提出“偶發共生”這一概念，用以解釋中國草根組織艱難求生的現狀。包含兩層含義：國家管治與政策實施呈現碎片化，法律和行政規定無法從中央到地方得到一致的貫徹執行；政府與草根組織之間呈現相互利用和相互懷疑的關系。草根組織希望提供社會服務、解決社會問題；地方政府官員也希望打造政績，避免轄區內的問題引起上級注意。在這樣脆弱和偶發的合作關系之下，草根組織必須嚴格限制自身規模和活動范圍，不能提出改革和民主訴求，也不能吸引過多注意，以免使地方官員的管治能力受到懷疑。這種關系盡管能夠使二者同時獲利，但絕非平等——政府時刻處于上風。他指出，“偶發共生”比法團主義更確切和清晰地詮釋了威權國家與社會之間的互動邏輯。

鄧燕華（2008）對浙江的一個老年協會的研究中指出地方政府對社團組織的選擇性管理為老年協會自主性的獲得提供了發展空間，而老年協會連帶性吸納的功能增強了它在農村的權威及其在集體行動中的動員能力；地方政府雖然容易改變管理老年協會的動機，但老年協會的連帶性吸納功能卻難以在福利供給模式不變的情況下被削弱。張緊跟等（2008）通過對廣州業主委員會聯誼會的個案分析，指出當前社會組織所采取的主要行動策略是非正式政治，這種非正式政治行動策略是在國家的底線控制與草根NGO的夾縫求生互動中產生的。整個行動策略的形成過程是通過回應不同政府部門和行動環節的制度預期，從而生成的發展策略，從而獲得發展所需要的制度環境和社會資源。

這些研究關注到了不同層次、不同預期的政府部門，以及由此形成的更為具體的微觀制度環境，關注社會組織在這一多重制度環境下所獲取的發展機會。

三、總結

縱觀現有關于社會組織發展的制度環境的研究，其理論前提和假設都集中建立在“國家—社會”的二分法或“政治社會—公民社會—經濟社會”的三分法。這些研究大都注重宏觀層面的制度描述，而缺乏實踐層面上的具體論述。在以下幾個層面上可以實現進一步的發展：（1）社會組織發展“碎片化”制度環境。社會組織面臨多重的制度環境的約束，雖然在談到中國社會發展的問題的時候都不可避免要對中國社會制度進行描述，但是這些研究一般都過于強調社會組織的正式制度環境，是一種簡單和線性化的分析方式，缺乏系統的在實踐中的分析去呈現這種復雜的、多向度的制度環境的分析。（2）微觀制度環境對社會組織行為模式的塑造和功能發揮的影響。組織自身的功能定位是受到制度環境的影響的，這一制度環境不僅是 “宏觀鼓勵，微觀約束”大背景，同時還建立在與基層政府之間的互動之中。在具體的實踐過程中，微觀制度環境是如何影響社會組織的功能發揮和發展邏輯的，這在現有的研究中都較少涉及。（3）社會組織在今天中國發揮的實際作用。大部分研究大都認為社會組織發展對中國社會發展具有正向意義，將社會組織大量發育的現實作為中國公民社會發育的可能性。雖然有涉及對中國社會組織的功能和作用的研究，但較少關注社會組織在具體社會實踐中的功能發揮和作用。

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[責任編輯 安世友]

①這一概念目前也翻譯為“統和主義”、“合作主義”等。一般認為，西方學者利用其來指西歐的一種政治實踐，各種利益集團和政府一起協商政治的模式，西方在研究某些拉美國家時也會提到這一用法。一般認為以上三種翻譯各有所指，“法團”當強調政治參與方的合法性團體性質，“合作”突出這種政治實踐相對于英美的“競爭式”自由主義政治的不同特點，而“統和”則強調了政府在其中的主導性作用。但是事實上西方學者也沒有一致認定政府在這種模式中起到了多大的主動性作用。在現有社會學研究中較多使用法團主義這一譯法，但是在具體分析中會涵蓋以上三種翻譯方式中強調的特點。

收稿日期：2014-01-09

作者簡介：陳遙（1990-），女，江西上饒人，碩士研究生，從事組織社會學研究。