中國官員財產申報制度的困境與對策

摘要：隨著社會不斷向前發展，人民生活水平穩步提高，官員貪污腐敗現象也隨之加重，建立官員財產申報制度也日漸成為政府與社會公眾之間的共識。但由于官員群體的阻力、人民觀念偏差以及參與意識不強等因素，致使該制度遲遲不能建立。究其原因，主要在于制度本身的不足、制度執行者自身的原因以及制度實施所需的技術原因等。為了促進該制度的順利執行，我們理應積極開展思想道德教育、為人民群眾的監督提供制度基礎以及不斷完善官員財產申報制度。從而推動官員財產申報制度的順利建成，促進社會公平與和諧。

關鍵詞：官員財產申報制度；困境；對策

中圖分類號：D6文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）16-0201-02

官員財產申報制度是一種極其有效的反腐敗制度，被冠以“陽光法案”、“終極反腐”之美譽。當今世界上已有98個國家和地區實行了官員財產申報制度，并且取得了很大成就，這一制度已然成為這些國家和地區反腐制度的核心。中國并非沒有這一制度。早在1987年，即有官員提出在中國實行官員財產申報制的建議；1995年，中共中央辦公廳及國務院辦公廳發布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，此舉標志著中國官員財產申報制度的首次確立。其后有多次完善以及探索試點改革，但是，目前全國性的官員財產申報制度尚不成熟，需要對各地試行的現狀進行分析與反思，找出執行中的障礙，對其歸因，以探究突破官員財產申報制度困境的對策。

一、官員財產申報制度全面推行的困境

（一）申報而無謊報問責機制

中國財產申報盡管在內容上有諸多不如人意的地方，但是真正導致財產申報制度被架空的，則是謊報問責機制的缺失。中國官員財產申報內容全憑自覺，這樣試圖讓貪官主動申報公開非法所得，無異于天方夜譚。官員申報內容是否為謊報都無法確定，那么就更不用說謊報問責了。因此首先完善謊報糾察制，繼而實施發現謊報的問責制，是中國把官員財產申報制向前推進的關鍵。

（二）公開而無獨立問責機制

監督有多種形式，但是想要形成強有力的監督，只有兩種方式：要么是自上而下的垂直監督，即讓監督者的權力超過被監督者；要么是監督者具有高度獨立性，即能夠在不受來自被監督者及其勢力干預的環境下實施監督。在中國，前者是問責的主要形式，紀委人大的問責被視為嚴懲貪腐的關鍵手段，但是自上而下的問責盡管有力且高效，卻存在“以少管多”的問題，因此有必要引入獨立問責機制。

（三）申報而無相關法律依據

中國官員財產申報制度沒有相應法律保障，這就造成廣大官員認為這一制度是“暫時的”，“實驗性的”，因此無法認真對待這一反腐制度，這在一定程度上影響了官員財產申報制度的有效落實。此外，沒有法律依據也讓一些官員可以放心地提出反對意見甚至阻撓這項制度實施，這對于財產申報制度的權威性也有一定影響。

二、導致官員財產申報制度陷入困境的原因

（一）從申報主體來看

1.官本位思想。國民受數千年封建制度影響，始終不乏抱有官員即百姓父母這樣觀念的人，這部分官員也許并不是貪官，他們只是在心里無法適應官員從老爺到公仆的轉變。當然，這部分人只占反對財產申報制的一小部分，而且反對理由也不會直白到直接展露出以上的心理活動，他們會變換各種冠冕堂皇的理由用以說明這一制度是如何不適合在中國，或立即在中國推行。

2.隱私權問題。侵犯隱私權是沒有什么理論性研究的，是反對者反對這一制度的一個最普遍理由。無疑，官員作為中國公民，也是有其隱私權的，財產收入乃至家人的財產都要不分巨細完全暴露在眾目睽睽之下，確實涉及到隱私權問題。不僅僅中國面臨這一問題，世界各國也都或多或少面臨這一問題，這不僅涉及公民權利與官員財產申報制的協調問題，更是對財產申報范圍確立與公開形式設計的巨大挑戰。

3.維持社會穩定。部分高層領導認為，中國經過多年來的高速發展，已經進入社會轉型期，這一時期社會矛盾凸顯，制度存在一定滯后，官員貪腐情況呈多發態勢。如果在這一時期推行官員財產申報制，勢必會造成官民矛盾激化進而影響社會穩定。

（二）從制度本身出發

1.申報范圍界定。如前所述，中國現行各地試點的規定申報主體的范圍不統一，這既會產生隱私權的爭論，又可能因為申報主體的不全使一些貪官成為漏網之魚。其次是申報財產項目沒有明確界定，這是事關是否能切實統計出官員真實財產數的關鍵規定，各地不僅未能形成大致統一的申報項目，而且普遍過松，這樣的申報很容易給一些貪官以可乘之機。

2.申報審查機制。對于有可能出現的瞞報漏報，中國現行制度并沒有相應的審查機構對此進行核實，這直接導致至今沒有任何一個官員是因為在財產申報這一制度上被查出問題而落馬，胡長清、成克杰、李金寶等貪污數額高達百千萬的貪官，既不是在申報制度中被發現的，亦非是通過考核制度被查出的。缺乏必要的審查制度是致使中國這一制度形同虛設的關鍵因素。

3.申報后的財產公示。與國外相比，中國官員財產的公示不算透明，有些試點地區設置秘密申報項目，有些甚至干脆不對公眾公開，公眾參與度不高，這既有公民意識缺失的因素，也一定程度反映了中國政府機構對于財產公開誠意不足，缺乏積極性。

（三）從配套環境分析

1.法律保障長期擱淺。眾所周知，中國早已有通過立法確立官員財產申報制度的打算，1994年全國人民代表大會將《財產收入申報法》列入到立法項目。時至今日，該法的制定困難重重，阻力巨大，可想而知有多少官員不愿看到立法成功，這反向說明立法的必要性。

2.全民信用體系不完善。中國信用體系不成熟，大量現金交易使官員貪污受賄的款項很容易就能瞞報而不被查到，即使調查機構全力追查，也面臨重重困難，在技術上對官員財產無法實施嚴密監控。

3.輿論監督的民主氛圍不足。中國媒體對于政府正面新聞的報道始終占主體地位，長期形成的主旋律思想導致當人們需要媒體擔負起與貪污官員作斗爭的責任時，部分媒體“為官者諱”，不敢深入報道，生怕因此得罪官員，影響政府形象。這就間接導致公眾無從得知官員財產申報的情況，這一制度最重要的環節之一——公示就沒法順利實施，更不用說公眾監督了。

三、突破官員財產申報制度困境的政策建議

（一）消除官員自身的阻力

1.理論思想的正確化。高層領導首先應該有此覺悟：在現行體制下，自下而上地推進一個阻力如此大的制度，可行性很低。對于普通官員，應了解這樣一個基本的事實：任何人出任公職，首先必須部分地放棄其作為公民應享受的某些權利。官員財產申報制度是國家杜絕腐敗的重要措施，只要讓廣大官員看見國家推行這一制度堅定不移的決心及人民對這一制度的擁護歡迎，那么任何心理上的抵觸與不適應也自然會漸漸消除。

2.官員收入的規范化。規范官員的工資收入是實行官員財產申報制度的前提。在中國，現行的工資體制是不完善的，因為工資收入并不能代表官員全部的財產來源情況，這就造成了官員的收入中有很大一部分是無法無據的，這就使得他們對官員財產申報制度產生了抵制情緒。

（二）完善財產申報制度

1.加快財產申報的相關立法。法律是一個制度實施的根本保證，盡管困難重重，立法勢在必行。如前所述，在立法機構內部，也存在來自官員的阻力，而正是因為立法遲遲無果，制度的建立才缺乏一個強有力的支撐。這就需要更多學者及研究機構對官員財產申報制度更加深入透徹的研究，得出符合實際的結論，那么支持立法的人也會多起來。

2.嚴格財產申報的規范性。顯而易見，中國的官員財產申報制度無法真正為反腐出力。最重要的地方就在于中國沒有統一財產申報人群的范圍，沒有統一財產申報內容的范圍，對財產申報內容的審查也很不到位。想要規范申報環節，可以參考國外現成的范圍，結合中國國情及試點中反映出來的問題綜合考量，以國家立法的形式規定下來，并且建立起一個與正常官僚體系相對獨立的機構，盡最大可能不受行政系統官員的影響來對其進行審查。

3.提升問責制度的有效性。明確問責是保障，提升問責制度的有效性，有利于遏制中國官員財產申報弊端，促進官員財產申報制度的完善。問責懲罰的任務由國家權威機構承擔，對于所有在申報公示中出現問題的官員無差別地進行問責。同時，這也需要公示環節的監督，當整個體系形成一個互相聯系的整體時，監督將貫穿整個制度的每一環節，各環節的每一角落。

（三）充分發揮社會監督功能

1.社會公眾監督。在中國，人民群眾是國家的主人，國家各項政策方針的制定，只有經過人民群眾的參與，才是最符合實際、最能解決問題的。同時，還應“廣開民智”，使他們認識到認真履行監督工作是與他們自身利益息息相關的，令他們熱心于對官員財產申報的監督。這樣才能保證官員財產置于社會公眾的監督之下，才能確保官員財產申報制度的有效執行。

2.輿論監督。中國輿論與民眾監督長期得不到重視，盡管有輿論監督，但多為監督一些級別較低的官員，即便如此，媒體也似乎在冒著很大的風險。這既有官本位思想的影響，也是現實社會中輿論不太開放的表現。從思想上應該認清，與貪官作斗爭才是真正的愛國。另一方面，政府對輿論管得過嚴，行政影響力巨大，因此媒體多抱有不敢得罪官員的心態。國家如果能對媒體松綁，讓媒體自主權多一點，這樣人民才能夠參與到對官員財產申報公示的監督中去。

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[責任編輯 安世友]

收稿日期：2014-04-09

作者簡介：梁婷婷（1991-），女，江蘇南京人，碩士研究生，從事馬克思主義中國化研究。