政府非稅收入管理問題研究

摘要：政府非稅收入是財(cái)政收入的一個非常重要的組成部分，加強(qiáng)對其管理也是在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大背景下優(yōu)化政府分配體系、完善公共財(cái)政職能的必然需求。現(xiàn)階段各方面對政府非稅收入理解不太一致，各地方政府非稅收入法規(guī)制度也不一致，再加上改善措施及法律制定的滯后性，這些都導(dǎo)致了政府非稅收入管理混亂、效率低下等現(xiàn)象。對政府非稅收入進(jìn)行分析，指出中國政府非稅收入管理的現(xiàn)狀，即存在的問題，然后基于對存在問題的原因的分析，有針對性地提出一些解決這些現(xiàn)實(shí)問題的具體措施和辦法。

關(guān)鍵詞：政府；非稅收入；管理

中圖分類號：F810.42文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2014）16-0131-02

一、政府非稅收入的含義及其管理范圍

政府非稅收入是相對于稅收收入來說的。綜合國家及各地方政府制定的相關(guān)法律制度，政府非稅收入是指除以稅收形式產(chǎn)生的收入以外，由各級政府、機(jī)關(guān)單位、社會團(tuán)體及其他組織等依法利用政府權(quán)力、國有資源或提供某種公共服務(wù)獲得的并專門用于支持公共需要的資金收入，是財(cái)政收入的一個不可或缺的組成部分，是政府對國民收入進(jìn)行科學(xué)合理的分配以及再分配的一個手段。根據(jù)國家及各地方現(xiàn)已出臺的政策法規(guī)，納入政府非稅收入管理的項(xiàng)目主要有政府行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資源及資產(chǎn)的有償轉(zhuǎn)讓和使用收入、國有資本的營運(yùn)收入、公益金及政府性基金、罰款沒收收入和捐贈收入等以及上述收入產(chǎn)生的利息。一般情況下，不將住房公積金、社會保障基金歸入非稅收入進(jìn)行管理管理。

二、政府非稅收入管理的現(xiàn)狀

1.資金運(yùn)作效率低下，部分政府單位或部門等對非稅收入管理認(rèn)識不到位。早期形成的對于預(yù)算外資金“部門所有”、“部門使用”的觀念和做法還屢見不鮮，20世紀(jì)90年代國務(wù)院就明確說明“預(yù)算外資金是國家財(cái)政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財(cái)政管理”。根據(jù)政策規(guī)定推行“收支兩條線”后，收入雖然都進(jìn)入財(cái)政專戶，但由于受到部門利益驅(qū)動，從財(cái)政專戶撥出使用，由于一直未有一個統(tǒng)一、規(guī)范、切實(shí)可行的好辦法，一些地方仍然存在專戶儲存的現(xiàn)象，造成地方領(lǐng)導(dǎo)誤認(rèn)為財(cái)政還有預(yù)算外融資信用放款職能，與財(cái)政退出競爭領(lǐng)域的信用放貸政策相違背，特別是近年來財(cái)政借款的呆賬死賬不斷增加，資金使用效益低下。對部門單位仍然沒有完全打破預(yù)算外資金“誰收誰用，多收多用”的分配格局，有的單位把預(yù)算外資金看成“自留地”，只是借財(cái)政專戶之路經(jīng)過，預(yù)算外資金仍然存在嚴(yán)重的失控現(xiàn)象。

2.原預(yù)算外專戶會計(jì)核算不一致，單位執(zhí)行會計(jì)制度不到位，對非稅收入法規(guī)制度的落實(shí)以及結(jié)算專戶的設(shè)置帶來障礙。預(yù)算資金管理及核算政策各地不一，有實(shí)行政府按照比例調(diào)控的，也有實(shí)行定額上繳的、定額抵支的、下達(dá)收入任務(wù)指標(biāo)高比例返還的等等。因而導(dǎo)致某些部門舉著財(cái)政的旗子，賺取自身的利益，出現(xiàn)亂收亂罰的現(xiàn)象。由于政策的具體執(zhí)行不相統(tǒng)一，納入專戶的資金項(xiàng)目范圍也不盡統(tǒng)一，財(cái)政專戶核算也很難有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對于單位會計(jì)來說，仍是唯利益而為，中國的行政事業(yè)單位會計(jì)制度很早就把預(yù)算外資金的所有權(quán)劃入國家，但一些單位會計(jì)就是不按規(guī)定執(zhí)行，不把收入納入財(cái)政專戶進(jìn)行核算，而在單位內(nèi)部直接坐支。這些都對國家和地方非稅收入方面的法規(guī)制度的落實(shí)和執(zhí)行帶來了障礙，使得結(jié)算專戶在實(shí)際中顯得尤為混亂。

3.預(yù)算外資金使用不規(guī)范，收支不平衡，影響非稅收入的支出管理。目前各地對“收”方面研究的比較多，制度規(guī)章也相對健全一些，但仍普遍存在著收緊、支松的現(xiàn)象，財(cái)政專戶成了過路賬戶，單位前收后支、收多少支多少的情況仍然存在。有的單位將其實(shí)現(xiàn)的非稅收入當(dāng)作建職工房、購公務(wù)車、給予員工福利的主要資金來源，甚至從事股票、期貨交易，將部分資金作貸款借出去，然后對回收置之不理，形成壞賬，引起專戶收不抵支，無法平衡的現(xiàn)象，政府債務(wù)風(fēng)險不斷增加。

三、政府非稅收入管理存在問題的原因分析

1.地方財(cái)政困難，深受利益驅(qū)使。某些部門收費(fèi)項(xiàng)目多、標(biāo)準(zhǔn)高，除自身原因外，也與地方稅源不足、機(jī)構(gòu)臃腫、人員超編、地方財(cái)政收入壓力有關(guān)。一些部門由于人員工資福利大部分要靠自收自支，為了“養(yǎng)人”，而不得不在亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款上做文章，于是亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款就成為彌補(bǔ)管理經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)不足和創(chuàng)收的一種途徑，從而出現(xiàn)了收費(fèi)養(yǎng)人、養(yǎng)人收費(fèi)的惡性循環(huán)的現(xiàn)象。另外也有部分單位干部職工，法律法規(guī)意識淡漠、服務(wù)意識不強(qiáng)，把人民賦予的權(quán)力，作為自己謀取個人利益的工具，千方百計(jì)、見縫插針，只要有機(jī)會就進(jìn)行吃拿卡要，甚至中飽私囊。

2.管理體制存在一定的缺陷。目前，行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行中央和省兩級審批，價格、財(cái)政部門雙重管理。收費(fèi)立項(xiàng)相關(guān)的審批大多由財(cái)政部門來做主，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批則主要由價格部門來執(zhí)行。在整個收費(fèi)管理過程上還沒有制定出一套完整可操作的法律法規(guī)，造成在某些情況下收費(fèi)找不到客觀的法律依據(jù)。實(shí)踐證明，這種將收費(fèi)立項(xiàng)審批與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批進(jìn)行分離的制度，削弱了有關(guān)監(jiān)管部門對收費(fèi)的控制及管理。另外，自由裁量權(quán)過大的問題，目前還很難得到有效的限制；部分政府部門或單位等沒有按照規(guī)定切實(shí)執(zhí)行“收支兩條線”的政策，其非稅收入管理仍然有很多的不合理的地方，甚至有執(zhí)法執(zhí)收單位或個人收取回扣的情況，這對于這些單位或個人來說雖然能夠極大地促進(jìn)其積極性，但另一方面則滋養(yǎng)了貪污腐敗和亂收亂罰的行為，嚴(yán)重影響了非稅收入管理的合法。

3.監(jiān)管力度有待加強(qiáng)。亂收費(fèi)現(xiàn)象之所以屢禁不止，與監(jiān)管部門監(jiān)管不力有著密切的關(guān)系。各級政府出臺了許多制度措施來制止亂收亂罰的現(xiàn)象，但在實(shí)際執(zhí)行中，由于監(jiān)督力度較弱、查處不及時不嚴(yán)格，這些強(qiáng)有力的措施也就難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，給“打擦邊球”、存在僥幸心理的單位或個人鉆縫子的機(jī)會，因此亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止。另外，部分領(lǐng)導(dǎo)干部在監(jiān)管部門對其單位和個人進(jìn)行查處時不講原則地出面打招呼、托關(guān)系、講人情，給監(jiān)管部門帶來了極大的麻煩，造成執(zhí)法監(jiān)督難以到位。

四、完善政府非稅收入管理的建議

1.進(jìn)一步明確非稅收入管理范圍，統(tǒng)一非稅收入的統(tǒng)計(jì)口徑。開始對非稅收入管理進(jìn)行規(guī)范，在制度設(shè)計(jì)上更加注重解決非稅收入“進(jìn)籠子”的問題。現(xiàn)階段，還應(yīng)對“籠子”里的收入項(xiàng)目進(jìn)行合理優(yōu)化，對屬于非稅收入的部分應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理，對不屬于非稅收入的部分應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。比如，湖南省某市地方政府為統(tǒng)一非稅收入統(tǒng)計(jì)口徑，將行政事業(yè)單位收取的定向捐贈收入及以不實(shí)行公務(wù)員管理的事業(yè)單位、其他社會團(tuán)體和組織接收的捐贈收入、補(bǔ)助收入以及服務(wù)收費(fèi)收入等暫未明確資金性質(zhì)的收入暫不納入非稅收入范圍，而由財(cái)政部門納入財(cái)政專戶進(jìn)行核算和管理，其支出接受財(cái)政、審計(jì)等部門的監(jiān)督，取得了良好的效果。

2.進(jìn)一步改進(jìn)非稅收入管理辦法，將非稅收入全額納入預(yù)算管理。非稅收入的財(cái)政管理體制應(yīng)當(dāng)與稅收收入保持同步，即全額納入財(cái)政預(yù)算管理。為進(jìn)一步強(qiáng)化非稅收入預(yù)算管理約束，建議將目前仍實(shí)行財(cái)政專戶管理的教育收費(fèi)等項(xiàng)目全部納入預(yù)算管理。另外還要科學(xué)合理地解決政府性基金項(xiàng)目，將財(cái)政綜合部門發(fā)布的政府性基金目錄和預(yù)算管理部門編制的基金預(yù)算科目對接，兩者在范圍和口徑上要做到一致，并以文件形式進(jìn)行規(guī)范。非稅收入全額納入預(yù)算管理，一方面有利于上級或中央清楚全國財(cái)政收入和非稅收入情況，全面掌握收入概況；另一方面從制度上減少了人為調(diào)整非稅收入的可能。

3.進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，消除對非稅收入的負(fù)面影響。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在計(jì)算地方可用財(cái)力時，將非稅收入按一定比例折成財(cái)力進(jìn)行計(jì)算，此做法容易誤導(dǎo)地方非稅收入管理。一些地方為了得到更多的中央或者上級部門的資金支持，想方設(shè)法調(diào)整減少非稅收入的規(guī)模，但這樣做對于非稅收入管理規(guī)范的地方來說則很明顯不公平，并會使其誤認(rèn)為規(guī)范管理是“費(fèi)力不討好”的事情，嚴(yán)重打擊其規(guī)范管理的積極性，產(chǎn)生負(fù)面的影響。因此，建議進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，特別是在計(jì)算補(bǔ)助時要改善非稅收入折抵財(cái)力的方法，讓地方主動公開非稅收入。

4.進(jìn)一步完善政府績效考核方式，消除非稅收入的增收壓力。衡量經(jīng)濟(jì)增長的核心指標(biāo)應(yīng)是稅收收入的總量及其增長幅度。經(jīng)濟(jì)增長能帶動非稅收入的增加，但其關(guān)系并不很明顯。如果收費(fèi)政策沒有重大變化，非稅收入的數(shù)量變化是微乎其微的。因此，不應(yīng)將非稅收入作為經(jīng)濟(jì)增長的考核指標(biāo)，對非稅收入的考核重點(diǎn)應(yīng)是其管理的規(guī)范性，主要是對亂作為和不作為行為及現(xiàn)象進(jìn)行考評。因此，為緩解甚至消除各政府部門和單位在非稅收入方面的增收壓力，建議不要把非稅收入納入考核指標(biāo)的范圍，應(yīng)將“非稅收入”指標(biāo)完全從政府績效考核評價體系中剔除出來。

5.進(jìn)一步加強(qiáng)非稅收入管理方面的法制建設(shè)，強(qiáng)化非稅收入管理規(guī)范性。目前中國在非稅收入方面的立法層次相對偏低，盡管部分地方出臺了非稅收入管理?xiàng)l例，但國家還沒有制定一套完整的法律，也沒有關(guān)于非稅收入管理的規(guī)定。為進(jìn)一步強(qiáng)化制度性的約束，建議國務(wù)院、財(cái)政部等政府部門盡早制定非稅收入管理方面的法律法規(guī)，各地方政府機(jī)構(gòu)也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定非稅收入管理?xiàng)l例、管理辦法及其實(shí)施細(xì)則，明確非稅收入及其管理的法律地位，確保非稅收入管理能夠得到可靠的依據(jù)。2003年，廣東省A市非稅收入為14.65億元，為該年度地方財(cái)政收入16.28億元的89.99%，為該年度地方性稅收總額14.18億元的1.03倍。而自2006年，A市持續(xù)強(qiáng)化非稅收入及管理的法制建設(shè)，規(guī)范非稅收入的管理，非稅收入規(guī)模得到明顯提高，為地方財(cái)政收入起到了積極的彌補(bǔ)作用。到2011年，A市實(shí)現(xiàn)非稅收入總額94億元，其平均每年的增長率達(dá)到20%多，每年平均非稅收入達(dá)到年均稅收總額的71%，為地方性稅收總額的1.57倍，為A市財(cái)政收入的1.26倍。

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收稿日期：2014-04-08

作者簡介：葛輝晶（1976-），女，黑龍江黑河人，財(cái)務(wù)科科長兼校長助理，高級會計(jì)師，從事學(xué)校財(cái)務(wù)管理與內(nèi)部控制研究。