中美地方法治政府建設政績考核體系研究

摘 要：黨的十八屆四中全會提出：構建政治清明、社會公正的社會必須“更好發揮法治的引領和規范作用”，強調“全面推進依法治國”，“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。”本文意圖分析中美地方法治政府建設政績考核體系中的不同，從而解決我國現今法治政府建設過程中設計的問題。

關鍵詞：法治政府；公眾滿意度；政績考核；比較法研究

一、政績考核體系有待形成統一標準

政績考核，全名“政府績效考核”。政府績效作為政績考核的內涵，其定義并不統一。在西方，政府績效被稱為“公共生產力”、“國家生產力”、“公共組織績效”、“政府業績”、“政府作為”，其字面意義是指政府及其所屬機構從事某項活動所取得的成績和所獲得的效益，既包括政府“產出”的績效，即政府提供公共服務和進行社會管理的績效表現，又包括政府“過程”的績效，即政府在行使只能過程中的績效表現。

政府績效考核，就是政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為所產生的政治、經濟、文化、環境等短期和長遠的影響和效果進行分析、比較、評價和測量。對政府績效進行考核，是規范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。[1]在這其中，就不得不提及政府考核評價，政府考核評價是指科學合理地給政府行為和績效打分。在我國，考核即導向，中央及省市各級政府下發一整套的考核文件，目的就在于將績效考核作為抓手，來推動地方政府進一步樹立正確的政績觀，改進工作作風，提高機關效能。2009年7月16日，中央下發《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法》、《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法》和《黨政領導班子和領導干部年度考核辦法》三個文件，對地方政府考核的原則、基本程序、結果的評定及其運用做了原則性規定。

地方法治政府建設政績考核，則是在原來績效考核的基礎上，增加“法治”的內容，將政府機關的各種行政行為納入法律的軌道。黨的十八屆四中全會提出：構建政治清明、社會公正的社會必須“更好發揮法治的引領和規范作用”，強調“全面推進依法治國”，“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。”而在此之前，黨的十八大明確提出“法治政府基本建成”是實現2020年全面建成小康社會目標的新任務。構建地方法治政府績效考核辦法迫在眉睫。

但是，目前地方政府考核從原來的“唯GDP”論變為“GDP為主，綠色GDP為輔”的考核標準，鮮有對政府法治狀況進行考核的指標體系。除此之外，往年地方政府績效考核仍存有問題尚未解決。例如：政府績效考核、評估指標的設定存在泛經濟化趨向，過度追求社會經濟指標；在經濟績效考核、評估中，又嚴重偏向GDP評估；評估主體多為上級行政機關，缺乏廣泛參與；定性指標與定量指標設置不合理，存在評估憑主觀印象、感覺、人際親疏的現象；績效考核、評估指標缺乏數據支持和科學的分析、給統計數據摻水的現象時有發生；一些不該列為考核指標的生產性指標作為考核的重要依據，例如把企業或社會組織的產值、利潤、稅收作為績效指標來加以考核等等，使不少地方政府和干部為了應付龐雜的職能疲于奔命，不能集中精力管好政府應該管的事情。因此，無論在理論上還是在實踐上，都務必要有清醒的認識：政府績效考核、評估是期望通過績效考核、評估來改進激勵機制、競爭機制、監督機制和責任機制，屬于政府運行機制優化的范疇。從系統組織整合理論角度看，這種運行機制的優化可以在一定程度上彌補一些管理體制方面的缺陷，但由于運行機制是在體制基礎上發揮作用，政府績效考核、評估的作用和效果也是有限度的。

因此有必要對地方法治政府建設政績考核體系進行研究。由于地方法治政府建設政績考核體系規模龐大，本文只選取公眾滿意度作為研究視角，其原因如下：“法治”源于亞里士多德法治國的思想，亞里士多德認為，法治應當包含兩方面的內容：“一是已成立的法律獲得普遍的服從，二是大家所服從的法本身應該是良好的法律”。而如何衡量一部法律是良法以及一部法律是否能夠得到人們的遵守，最有話語權的是社會公眾。如果按照盧梭的觀點，現今政府是由公民的契約而構成，那么如何做到讓公眾滿意則成為政府機關的首要任務。因此，有必要將社會公眾滿意度納入地方法治政府績效考核，使之成為地方政府、官員頭上的達摩克利斯之劍，令其自省。

二、美國地方政府績效考核之特點與優點

（一）美國地方政府績效考核的起源和發展

美國的政治文化深受西方古典政治理論的影響，政治體制的設計是理論和社會環境互動的產物，政府績效考核、評估和管理也不例外。隨資本主義市場經濟的不斷發展，以“市場至上”和“社會契約”為思想基礎的美國民眾積極參加政府管理，對政府的要求不斷提高。尤其是到了20世紀，受企業科學管理理論的推動，美國政府管理越來越注重效率和產出，績效考核、評估和管理由此產生并發展。尋根溯源，美國的績效考核、評估和管理發端于1906年紐約市政研究院的績效考核、評估實踐，迄今已有上百年歷史。其發展可以大致分為五個階段：

1.第一階段（1900～1940）

這個階段，強調效率，以好政府為目標。經濟和效率委員會、全國市長標準委員會等機構相繼設立。政府開發設立評級制度以評價行政工作和公共服務的業績。

2.第二階段（1940～1970）

此階段以控制開支為目標，為預算階段。二戰前后凱恩斯主義的興起和羅斯福新政的實施使政府大幅擴張，帶來了沉重的財政負擔，同時行政效率的問題日漸突出。這成為了政府改革的重點，從而推動了政府績效預算制度的發展。

3.第三階段（1970～1980）

在此階段，效率和效益成為了新的目標。人們日趨深刻的認識到了政府服務的有效性的重要性。對公共部門的績效考核由賬目轉到了行政效率和有效性上。尼克松政府時期設立了國家生產力委員會，政府同時還頒布了“聯邦政府生產力測定方案”，制訂了三千多個績效指標，以使績效考核規范和系統。福特總統時期對績效評考核、評估體系進行了進一步的完善。

4.第四階段（1980～1992）

私有化階段，精簡政府成為目標。為應對經濟的嚴重衰退，里根政府大力縮減政府規模和職責，強調公共服務由私人承包和提供使得民營化成為了促使公共部門生產力發展的重要工具。

5.第五階段（1992～）

1993年美國國會通過的《政府業績與結果法》（GPRA），從法律高度規定了政府績效考核、評估的基本要求。該法案強調對結果、服務質量、顧客滿意度、公共責任、公共服務的效率與效益、內部管理的評估.設立績效目標以明確項目活動要實現的績效水平，并以客觀、量化和可測量的方式表達績效目標，描述實現目標所需的各類資源，確立用于測評每一項目活動的相關產出、服務水平和結果的指標，并提供項目的實際結果與績效目標相比較的測評手段。除了《政府業績與結果法》以外，還有《聯邦采購簡化法案》、《聯邦財政管理改進法案》等。1993年，克林頓發布12826號行政命令“設置顧客服務標準”。許多州議會都參照《政府業績與結果法》制定了相關的法案。如伊利諾伊州的《機構績效評審法案》，路易斯安那州的《1997年路易斯安那政府績效責任法案》等。這些法案極大地推動了績效測評的制度化及其指標選擇的規范化。另外，從美國績效指標的設計過程看，一般是先由籌劃指導委員會依據政府績效的理論和參照國外實際經驗設計總體框架，再由各工作小組設計開發具體指標，在評估整個過程中，注重各政府、政府與專家研究機構、政府與相關實踐單位之間的信息交流和溝通。[2]

（二）美國地方政府績效考核的特點：多元的評估主體

對于地方政府績效考核體系的建立，美國地方政府采取多元評估主體的方式，此也是美國地方政府績效考核的一大特點。

1.立法機關

美國是實行三權分立的國家，國會通過立法與預算控制政府。績效預算的實行，以GPRA為核心的一系列相關法律法規的出臺，對政府的運作形成了有效的監督和鞭策。根據GPRA的規定，政府必須定期向國會提交戰略計劃和執行報告，從而使立法機關能夠成為政府績效考核、評估和管理的主體并發揮重要作用。

2.總統、管理和預算辦公室以及各相應機關

GPRA規定，聯邦各機構要定期向管理和預算辦公室提交年度績效計劃，用以建立績效目標、量化標準，計劃執行過程和有效組織資源。同時，這些部門還要定期向總統和國會提交前一財政年度的計劃績效報告，進行總結和自我評估。在州政府和地方政府，也建立起來了類似的體制。

3.公眾

作為公共服務的直接受益者，公眾的意見能很好反映出政府活動的績效水平。美國的政府績效考核、評估重視讓市民參與進來，在實踐中突出顧客導向性，把人民滿意度視為一個重要的指標。同時，民間機構的介入又是美國政府績效考核、評估的一大特點。如著名的坎貝爾研究所開展了大規模的政府績效考核、評估活動，獲得了政府部門和民眾的普遍認可。

（三）美國地方政府績效考核的優點

1.以公眾為中心的原則

美國高度重視公民自身的權利，公民自身監管政府工作的意識也很強，加之市場經濟的高度發達帶來了顧客導向理念的深入人心，因此美國政府的績效考核、評估重視民眾的意見，并且以民眾對于公共服務的滿意度為重要指標。這點抓住了績效管理的關鍵，從而使得評估和管理遵循著正確的指導理念進行。

2.評估主體的多元化

美國政府的績效考核、評估主體是多元的，既有政府專職部門，又有立法機關（即國會和各級議會），還有民眾與民間機構。多主體進行評估，有助于保證評估結果的客觀性，也避免了評估內化造成的流于形式。

3.高效的信息系統

電子政務在美國政府的運行中得到了很好的普及。高效的電子信息系統對于各種行政信息的搜集、篩選、整理、傳輸、分析和反饋起到了不可替代的作用。信息系統的強大促進了政府運作的公開和透明，便捷了各種評估和分析，大大方便了政府績效的評估和管理。

4.有序的評估和管理組織

美國政府的績效考核、評估和管理體系較好的與三權分立的體制以及地方自治、限制政府職權的政治文化融合在了一起，確立起了有序、高效制度。科學的評估程序，完善的指標模型也大大促進了評估和管理的實踐過程。

5.完善的法制保障

以GPRA為核心，美國建立起了一整套法律體系用于確立政府績效考核、評估和管理制度，指導和規范評估過程。正是由于政府績效的法制化，政府績效考核、評估和管理得到了較好的貫徹落實，同時逐漸形成了良好的績效文化。

三、我國現今地方法治政府建設政績考核體系現狀

（一）國內地方法治政府績效考核辦法

法治政府建設目標是國家發展目標不可或缺的組成部分，也是法治政府評價的標桿和基礎。2010年，國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中，提出了我國法治政府建設的五項目標指向：規范行政立法，科學民主決策，公正文明執法，完善政務公開和明確有力監督。圍繞上述目標，一些地方政府嘗試構建法治政府評價體系與機制。

（二）非政府機關主導的第三方法治政府績效考核

1.中國政法大學“法治政府評估報告”

建立科學合理的法治政府評估體系和考核標準，衡量法治政府建設的進度，并發現其中存在的主要問題，進而推動法治政府建設具有重要意義。中國政法大學法治政府研究院研發“中國法治政府評估指標體系”，該指標體系由機構職能及組織領導、制度建設和行政決策、行政執法、政府信息公開、監督與問責、社會矛盾化解與行政爭議解決、公眾滿意度調查等7個一級指標組成。同時在7個一級指標下設立30個、60個三級指標（觀察點）。

2.“法治中國”建設指標體系（草案）

2012年7月，湖南大學中國法治評價研究中心接受湖南省委小組的委托，圍繞《法治湖南建設指標體系構建與應用》進行研究，并形成《“法治中國”建設指標體系（草案）》。該體系第九項“一級指標”高度重視社會公眾總體評價：社會評價體制機制得到健全；社會評價平臺窗口建設規范；公眾對法治建設滿意度客觀公正；等等。具體內容有：公眾參與法治建設評價的代表抽樣率不低于轄區總人口的千分之一；社會評價體制機制建立健全；社會評價平臺窗口建設到位等等。

四、中國地方法治政府建設政績考核體系之區別

（一）中美法治政府考核的區別

中國與美國法治政府考核的主要區別在于公眾參與方式的不同。美國公眾參與績效考核、評估的主要方式是直接參與為主，間接參與為輔的形式。20世紀90年代以來，隨著顧客導向和質量為本的影響日益擴大，美國政府績效考核、評估也由以政府為中心轉變為以服務對象為中心，評估主題也相應的由政府組織擴展到社會公眾。

我國公眾參與主要是以間接參與為主，直接參與為輔。隨著我國教育文化的不斷發展，公眾的科學文化素質的到了大幅度的提升，但由于受知識水平、教育程度、社會閱歷等方面的限制，以及法治政府績效考核、評估內容的專業性和復雜性的影響，普通公眾在參與政府績效考核、評估的能力顯得不足，難以作出客觀科學的評價，這也在一定程度上限制了公眾的參與，只能以簡潔參與的方式參與政府的績效考核、評估。

（二）中美法治政府考核公眾參與差異的原因

1.中美文化基礎不同

西方政府在績效西方政府在績效考核、評估中倡導顧客導向的理念，美國的行政文化崇尚民主、平等和自由，受其影響，其行政人員受到來自政治人物、上級、同級、下級以及民眾等各方面的監督，因而能積極參與績效考核、評估活動開展的整個過程。美國追求民主、自由和平等的行政文化，完全不同于我國傳統的以“官本位”觀念為主導的行政文化。

2.中美政治基礎不同

美國的分權化的政治制度是美國公眾參與績效考核、評估的政治制度基礎。政治架構中縱向的中央與州、地方政府的分權，以及橫向的三權分立和民眾與精英的監督與控制，則為政府績效考核、評估添加了許多的不確定性。在基礎因素的作用下，美國政府績效考核、評估的發起階段，方案設計力量的一元化使設計呈現理性化特色；而多元化社會基礎又為多支力量發起評估提供了機會，結果又賦予政府績效考核、評估實踐持續性特色。

3.中美指標體系建設

目前美國政府績效考核指標體系包括兩個層次，一是一級政府的綜合評估指標體系；二是政府部門或項目的評估指標體系。從美國績效指標的設計過程看，一般是先由籌劃指導委員會依據政府績效的理論和參照國外實際經驗設計總體框架，再由各工作小組設計開發具體指標，在評估整個過程中，始終注重公眾的參與，各政府、政府與專家研究機構、政府與相關實踐單位之間的信息交流和溝通。我國公共部門績效考核、評估公眾參與的指標體系主要包括：投資環境評估，生活質量評估政風行風評估和工作任務評估。投資環境評估和生活質量評估適用于評估地方政府的領導班子；政風行風評估適用于對政府各職能部門工作作風的評估，有利于提高工作人員服務水平；工作任務評估很好的體現了政府工作的結果導向，不僅適用于評估具體職能部門，也可以用于評估政府領導班子。

五、中國地方法治政府建設政績考核體系采取公眾參與制度的可行性及實現途徑

（一）可行性分析

在地方法治政府建設政績考核體系指標設計中，主觀指標與客觀指標的關系是重要的基礎性問題，但這一問題又經常容易被簡單化。其中的主要問題是，目前國際社會通行主觀指標，而國內則相對重視客觀指標。是按照國際上的通行做法，單純采取法治主觀指標？還是繼續沿用國內的做法，更多地重視法治客觀指標？或是實行法治主觀指標與法治客觀指標相結合的做法？如果采用最后一種做法，又應該如何結合？

目前國際上，法治主觀指標之所以占據主要地位，主要原因如下：第一，主觀指標直接反映了人們對法治的內心感受，測評效度高；第二，在選舉政治中，主觀指標能夠反應選民的真實感受，影響選票；第三，主觀指標對可能出現的官方數據造假行為有驗證作用；第四，主觀指標的設計、編制和數據收集成本相對較低。

當然，法治主觀指標也是有局限的。主要是，第一，主觀指標易受輿論及時事熱點的影響，本身具有非理性和波動性的特點；第二，在發展中國家，人們內心中普遍存在著理想與現實的反差，部分社會群體的主觀挫折感強，主觀指標容易被“拉低”。[3]

根據上述法治主觀指標設計的優點以及缺點，結合我國實踐，在地方法治政府建設政績考核體系中可有以下幾種具體的做法。

一種做法是以客觀指標為主、主觀指標為輔的權重安排。即在一個統一的指標體系中，將主、客觀指標分別賦予不同的權重，分別測評、統一計分。較典型的是2009年12月發布的國務院辦公廳《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見》（討論稿）中提出：“在客觀指標中，要有反映依法行政和法治政府建設效果的客觀數據；在主觀指標中，社會公眾對依法行政水平和法治政府建設程度評價的指標分值不得低于考評總分值的20%”此種做法引發的問題是，主觀指標與客觀指標各自權重的合理分配界限在哪里？公眾的主觀評價占20%是否合理？會不會占40%或是50%以上更為合理呢？對此，這在理論上并無絕對正確的答案。

另一種可能的做法或意見是，主觀指標與客觀指標在不同的歷史發展階段應該有不同的權重比例。比如，在現階段，由于人們對主觀指標的認可程度較低，可以采取“客觀指標為主、主觀指標為輔”的做法。在未來，隨著我國民主法治建設的進一步發展，就應該向國際社會的通行做法靠近，即調整成為“主觀指標為主、客觀指標為輔”，甚至最終完全采取主觀指標。在這樣的安排中，主觀指標與客觀指標的權重分配界限，不是由某一個固定的理論標準所確定的，而是由社會發展進程和相應的人們對主觀指標的接受意愿所決定的。

（二）實現途徑

1.完善績效制度，加強公眾參與的制度化建設

當前，我國公眾在政治上的地位決定了公眾不僅可以，而且有權利參與政府績效考核，但我們缺少的是法制保障政府績效考核中公眾參與的制度，使政府績效考核中的公眾參與多以非制度化形式出現。“如果制度準備不足，擴大政治參與可能導致政治不穩定。”為了使政府績效考核中的公眾參與廣泛而深入地開展下去，保障公眾參與的主體地位，一方面要從立法上明確政府績效考核中公眾參與的地位，使政府績效考核中的公眾參與不受任何部門或組織的干預，用法律來保護公民的民主權利得以充分享受。另一方面要對公眾參與的范圍、形式、內容和方式等諸多問題做出詳細規定，使公眾參與有科學的法律依據和規章制度可以遵循，依法確定科學的公眾參與程序，明確政府績效考核中公眾參與的義務和責任，從而把政府績效考核中的公眾參與納入法制化的軌道。加強績效制度，明確公眾的參與主體地位，將績效考核、評估運行機制和技術方法以法律形式固定下來，不僅有利于績效考核、評估的統一推進，而且有利于績效考核、評估的規范性和連續性，從而彌補公眾在參與政府績效考核、評估方面的制度性缺失所導致的障礙。

2.營造公眾參與的行政文化氛圍

中國現有的政府的行政文化方式習慣于以“管制”為主，嚴重缺乏“服務意識”，政府官員“公仆”意識比較薄弱，使得官員和公眾產生距離感，導致我國公共部門績效考核、評估嚴重缺乏公眾參與。縱觀美國政府改革的歷程，不難發現，美國的政府績效考核、評估在政府再造理念的行政文化的環境中有效進行，公眾參與在推行績效管理改革方面逐漸改進：我國行政文化要體現新時代的價值體系與行為方式，體現鮮明的時代特征，營造富有“公民精神”的行政文化。首先，加大對政府績效考核、評估的宣傳力度，對于目前公眾對政府績效考核、評估的認識了解不足情況。其次，要構建服務型政府，構建服務型政府的重要基礎就是公民積極、有效的參與。現代行政理念倡導的是公民作為獨立的個體.與政府之間是平等的、相互信任的關系。

3.拓寬公眾參與的渠道

公共部門績效考核、評估的公眾參與渠道的多元化會為公眾廣泛參與政府績效考核、評估提供更多的機會與便利條件，而目前在我國公眾參與渠道則比較單一，參與渠道的多元化將會大大增加公眾參與政府績效考核、評估的機會，為公眾的參與行為提供便利。有關部門應當積極通過一系列切實有效的措施：創設多元化的參與途徑，將網絡評議、熱線電話、問卷調查、短信評議等方式也納入到公眾參與政府績效考核、評估的渠道中來。將公眾個體的零散參與變為一定組織化的參與，以增強參與的影響力和提高參與的力度。通過專家學者和普通市民的共同參與政府績效考核、評估實踐中的合作互動，從而提高公眾整體的參與能力和參與力度。同時，應當逐步形成以網絡參與為主，兼顧其他參與方式的多元化參與渠道體系，為公眾的廣泛參與行為盡可能多的提供方便和機會，從而使更多人參與到政府績效考核、評估中來。

六、結語

雖然將公眾滿意度納入政府績效考核體系會花費時間以及金錢，但是此舉措簡歷的績效考核體系將更有用，并更有意義。政府績效考核體系不僅應當關注領導的業績以及政府的行政管理結果，還應當側重于民生的改善。對政府進行績效考核的目的在于改進政府的服務，讓政府對于民眾的需求更富有責任感。或許，更為重要的是，如果公眾對于政府的執政、行政能力相當滿意，并且通過公眾滿意度這么一個表達途徑，使得政府對于民生問題以及民眾所關注的問題所有側重，那么民眾就將更愿意拿出他們的稅款支持政府。這也是政府執政正當性的體現。

參考文獻：

[1]安秀梅主編.《政府績效評估體系研究》—從政府公用支出的角度創設政府績效評估體系，中國財政經濟出版社，2009年12月版，第14頁

[2]王玉明.美國如何構建政府績效評估指標體系，《黨政論壇》，2007年06期

[3]蔣立山.中國法治指數設計的理論問題，《法學家》，2014年第1期

作者簡介：

王曉興（1990～），男，河北邯鄲人，中國政法大學法學院研究生。