黑龍江省城市社區(qū)管理創(chuàng)新路徑研究

摘 要：社區(qū)是最基層的社會管理和服務(wù)體系，在城鎮(zhèn)化進程中，越來越處于利益調(diào)節(jié)“前沿”地位。本文以黑龍江省為研究對象，對黑龍江省目前的社區(qū)治理模式進行剖析，歸納了其存在的主要問題集中在政府職能定位模糊、社區(qū)治理“行政化”色彩濃郁、社會組織參與度低、雙重身份帶來矛盾等四個方面；分析出現(xiàn)問題的原因主要在科學(xué)、合理的社區(qū)治理機制尚未形成、公民社區(qū)自治意識依然薄弱、社區(qū)社會資本明顯不足等三個方面；并以整合資源、培育多元主體、推進社區(qū)自治的“三步走”方式綜合提出黑龍江省城市社區(qū)管理創(chuàng)新的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；社區(qū)功能；社區(qū)組織

“十八大”報告明確提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”，并強調(diào)“加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”。這說明社區(qū)在調(diào)節(jié)利益關(guān)系、化解社會矛盾、滿足居民需求、維護社會穩(wěn)定中越來越處于“前沿”地位。

黑龍江省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到56.9%，高于全國平均水平4.3個百分點，城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達到2181萬，現(xiàn)有社區(qū)2918個。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，新的社會問題也逐漸顯露，如何以社區(qū)這個最貼近百姓的基層社會管理體系為突破口，創(chuàng)新社區(qū)管理，維護社會穩(wěn)定、推動社會經(jīng)濟發(fā)展成為擺在政府和社會面前的重大問題。

一、黑龍江省社區(qū)治理存在的主要問題

黑龍江省的社區(qū)治理經(jīng)歷了新中國成立后從“單位制”到“街區(qū)制”再到“社區(qū)制”的演變歷程。長期的“單位制”和“街區(qū)制”，使得黑龍江省的社區(qū)治理積存了以下幾個方面的主要問題：

（一）政府職能定位模糊

1.政府職能“越位”

主要表現(xiàn)在：①地方政府和街道辦事處實際上包攬了大部分社區(qū)的職能，尤其是街道辦事處，已經(jīng)類似于集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性“基層政府”。②政府對社區(qū)的責(zé)任應(yīng)該是指導(dǎo)與服務(wù)，但是，現(xiàn)實中，政府對社區(qū)沿襲了行政組織中上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)與命令方式，與社區(qū)之間形成了不正常的“行政化”隸屬關(guān)系。③地方政府交給街道辦事處的各項行政性工作和事務(wù)性工作任務(wù)，導(dǎo)致街道辦事處自身難以負重，于是將工作任務(wù)分解下移到社區(qū)，把社區(qū)這一最基層的自治力量納入到科層制體系中。

2.政府職能“缺位”

主要表現(xiàn)在：①在社區(qū)自治組織發(fā)育不成熟的情況下，有些公共產(chǎn)品的提供應(yīng)主要由政府出面組織實施。但實際情況公共服務(wù)項目投入不足，形式主義嚴重。②政府對社區(qū)自治組織習(xí)慣于以直接包辦代替培育和監(jiān)管，沒有為這些組織創(chuàng)造良好的運行環(huán)境，導(dǎo)致這些組織生存困難。③政府對社區(qū)居委會的監(jiān)管缺失。目前，國家層面僅有《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織法》。

（二）社區(qū)治理“行政化”色彩濃郁

1.社區(qū)功能行政化

本來由政府直接承擔(dān)的行政性事務(wù)交給社區(qū)承擔(dān)，造成了社區(qū)功能的行政化，作為社區(qū)治理主體的社區(qū)居委會承擔(dān)著沉重的行政負擔(dān)。

2.社區(qū)工作方式行政化

地方政府把對居委會的指導(dǎo)責(zé)任變成領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，沒進行政策“指導(dǎo)”，而是對社區(qū)實行直接領(lǐng)導(dǎo)，造成了社區(qū)工作方式行政化。

（三）社會組織參與度低

1.社會組織參與能力不足

黑龍江省社會組織的資金主要來源于志愿性募捐和組織自籌，總體支出規(guī)模小，經(jīng)費支出保障能力相對較弱，切實用于社區(qū)服務(wù)活動的經(jīng)費所占比重相對較小；社會組織從業(yè)人員準(zhǔn)入制度不完善，缺少固定的人才流通渠道，造成人員流動性大；社會組織從業(yè)人員素質(zhì)不高，能力和水平參差不齊；社會組織所涉及的社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域和項目較少，難以滿足社區(qū)公眾的各類需求。

2.社會組織缺乏公民認同

受傳統(tǒng)行政觀念影響，公眾對社會組織的認識存在偏頗。社區(qū)居民習(xí)慣于接受政府和單位管理下的“單位人”身份，對社會組織的參與管理缺乏相對的信任和認同。同時，社會轉(zhuǎn)型過程形成的價值觀念沖擊社會組織，社會公益觀念出現(xiàn)模糊傾向，致使社會組織陷入缺乏公民認同和自身發(fā)展困難的雙重困境，導(dǎo)致缺少相應(yīng)渠道參與社區(qū)治理。

（四）雙重身份帶來矛盾

在社區(qū)作為獨立的單一管理主體情況下，社區(qū)居委會需要完成政府的行政功能和居民的自治功能，這使社區(qū)居委會同時承擔(dān)起“政府的腿”和“居民的頭”的角色沖突，其所代表的居民利益與政府所代表的整體公共利益必然發(fā)生矛盾與沖突。這種角度沖突與矛盾沖突造成了社區(qū)工作效率低下。

二、黑龍江省城市社區(qū)治理問題成因探究

（一）科學(xué)、合理的社區(qū)治理機制尚未形成

1.街道辦事處“奪權(quán)”

根據(jù)有關(guān)法規(guī)賦予街道辦事處“政府派出機構(gòu)”的性質(zhì)，仍然使街道辦事處涉足社區(qū)公共管理的許多領(lǐng)域，過分剝奪了社區(qū)公共管理主體的管理權(quán)，導(dǎo)致“社區(qū)治理失靈”。

2.社區(qū)居委會“沒錢”

城市社區(qū)居委會辦公經(jīng)費、黨組織工作經(jīng)費、社區(qū)工作者工作補貼等運作資金完全來自于各級政府財政撥款。這種財政上的支持與約束，限制了社區(qū)工作的自主性，社區(qū)為維持正常工作必須理性地配合上級政府的行政工作。

3.組織機構(gòu)名義上“民選”

在地方政府實際控制居委會的情形下，居民的自治意識和自治能力仍然較弱，單純依靠民主選舉等制度安排產(chǎn)生的居委會的組織權(quán)力缺乏必要的權(quán)威性，轉(zhuǎn)而依附于政府這一權(quán)力載體以增強自身所謂的合法性。

（二）公民社區(qū)自治意識依然薄弱

我國的社區(qū)制是經(jīng)歷過長期的單位制、街居制而發(fā)展起來的，由于歷史原因，其缺乏真正的自治性。社區(qū)制改革情形下，街道辦事處仍發(fā)揮其原有的職能，政府繼續(xù)以行政方式對社區(qū)進行管理。這種現(xiàn)實情況，使得公民對社區(qū)自治缺乏認同感和參與感，應(yīng)該作為社區(qū)治理主體的公民反到成為了被動的管理客體。

（三）社區(qū)社會資本明顯不足

在社會轉(zhuǎn)型時期，城市社區(qū)日益成為各種社會群體的集聚區(qū)，而適應(yīng)社會發(fā)展的新社區(qū)規(guī)范、共同信任與合作制度尚未建構(gòu)。由此產(chǎn)生的城市社區(qū)社會資本日益缺失，并且促成社區(qū)發(fā)展與社區(qū)公共參與凸顯出新的困境。

三、黑龍江省城市社區(qū)管理創(chuàng)新的方向與路徑

民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司王金華副司長在2012年6月召開的第二屆全國社區(qū)社會管理體制創(chuàng)新推進會上提出“未來的社區(qū)社會管理創(chuàng)新，要在整合資源、培育多元主體、推進社區(qū)自治等方面下功夫。”根據(jù)黑龍江省城市社區(qū)的實際發(fā)展?fàn)顩r，可以把這個大方向分解為“三步走”的階梯式目標(biāo)：首先整合資源，加強城市社區(qū)各方面的基礎(chǔ)建設(shè)，夯實硬件基礎(chǔ)；然后，在硬件堅實的基礎(chǔ)上，培育多元主體，提升城市社區(qū)管理的軟實力；最后，在前兩項的基礎(chǔ)上，自然推進社區(qū)自治。

（一）整合資源

1.對社區(qū)內(nèi)黨政、法律、市場和社會等資源進行全面整合

具體包括開發(fā)社區(qū)黨組織自身資源，以黨組織建設(shè)帶動基層組織建設(shè)；整合社區(qū)行政資源，整合各部門延伸到基層的社會管理與服務(wù)資源；有效利用社區(qū)法律資源，為社區(qū)居民創(chuàng)造守法環(huán)境；規(guī)范物業(yè)管理市場，提高社區(qū)建設(shè)效率，以居委會體制改革為切入口，構(gòu)筑社區(qū)治理平臺。

2.建立固定、多元的資金保障機制

在城市社區(qū)建設(shè)中，經(jīng)費問題是關(guān)鍵性的制約因素。由于政府財政相對有限，不可能像抽出大量資金用于社區(qū)建設(shè)，而社區(qū)中又潛在大量消費需求，因此，進行多元化投資是我省社區(qū)建設(shè)的必由之路。

3.廣泛吸收社會力量，建設(shè)專業(yè)社區(qū)工作人才隊伍

人開資源是社區(qū)建設(shè)中最重要的資源，可以發(fā)揮地屬高等院校、職業(yè)技術(shù)院校的作用，加快社區(qū)工作人員職業(yè)化、專業(yè)化步伐；利用社會的政治資源和人力資源，從社會上吸收具有較高素質(zhì)的人員參加到社區(qū)工作中，形成以專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)工作人員為主力，以社區(qū)工作志愿者為輔的社區(qū)工作人才隊伍；可以建立一套人才信息庫，對于具備相應(yīng)資質(zhì)的人才有所儲備，從社會中廣泛選拔和招聘；保障社區(qū)工作人員的工資福利，以調(diào)動其工作積極性。

（二）培育多元主體

1.建立平等協(xié)商機制以實現(xiàn)資源效應(yīng)

在社區(qū)治理過程中，各個多元主體在社區(qū)治理過程中都處于平等的地位，社區(qū)中的任何一個組織都不允許通過行政命令來整合社區(qū)內(nèi)資源，協(xié)調(diào)各方權(quán)利關(guān)系。

2.建立完善的利益分配和表達機制消除公眾不良的社會心理

轉(zhuǎn)型時期多元化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和多元化利益結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，需要政府以利益差別為基點進行整合。

3.建立法律監(jiān)督約束機制以杜絕公共產(chǎn)品占有上的“搭便車”行為

努力讓社區(qū)內(nèi)居民、社區(qū)中介組織、社會自治組織、市場組織等社會成員都成為社會監(jiān)督的參與者。

4.建立集體選擇機制以解決需求與秩序的問題

公共政策的集體選擇機制是民主決策的基石，但要真正實現(xiàn)民主決策還需要設(shè)計合理的決策者協(xié)商制度。

5.暢通多元主體協(xié)同決策機制以實現(xiàn)集體利益最大化

要優(yōu)化各參與主體的目標(biāo)選擇和利益取向，對多元參與主體進行整合，實現(xiàn)多元參與主體的合作博弈。

（三）推進社區(qū)自治

1.從農(nóng)村和新市民中培育社區(qū)精神

中小城市和農(nóng)村社會的聯(lián)系有先天優(yōu)勢，應(yīng)該加強和農(nóng)村社區(qū)的聯(lián)系，充分利用農(nóng)村傳統(tǒng)中的精神結(jié)晶彌補城市社區(qū)的不足。一是要在城市發(fā)展中改變社區(qū)建設(shè)的過組織化和過行政化趨向，仿照農(nóng)村社區(qū)，積極發(fā)展初級社會關(guān)系，實現(xiàn)社區(qū)人際關(guān)系改善和社區(qū)氣氛和諧，有效改善城市社區(qū)軟環(huán)境。二是加快新市民融入城市生活的步伐。采取積極措施，改善新市民的社區(qū)生活環(huán)境，幫助他們盡快融入城市生活，從而增加他們對城市社區(qū)的認同感和歸屬感，培育社區(qū)精神。

2.轉(zhuǎn)換社區(qū)組織角色，提高社區(qū)自治水平

厘清政府與社區(qū)二者的權(quán)責(zé)關(guān)系，居委會必須由民主選舉產(chǎn)生，政府不進行干預(yù)，通過法律的制定和財政支持，實施宏觀調(diào)控和宏觀管理，保護并促進社區(qū)組織的發(fā)展。

3.改變城市社區(qū)“權(quán)力在上，責(zé)任在下”的管理現(xiàn)狀

對社區(qū)范圍內(nèi)的責(zé)任事務(wù)賦予相應(yīng)的管理權(quán)力，并將相應(yīng)的經(jīng)費撥給社區(qū)自行管理支配，有條件的街道要把社區(qū)有償服務(wù)收入全部交給社區(qū)支配。

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作者簡介：

任春梅（1975～），女，黑龍江省伊春市人，中共黑龍江省委黨校公共管理教研部副教授，碩士學(xué)位；研究方向：公共政策公共服務(wù)。

基金項目：中共黑龍江省委黨校2013年重點調(diào)研課題（2013B11）。