淺析執(zhí)行預立案登記制度的構(gòu)建

摘 要：法院執(zhí)行難已經(jīng)不是一個新鮮的話題，執(zhí)行難已成為阻礙法院工作又好又快發(fā)展的障礙，越來越引起社會各界的重視。因此研究和解決法院執(zhí)行難的問題，切實保障實現(xiàn)當事人的合法權(quán)益，維護社會的公平與正義，就顯得十分迫切和必要。本文通過思考借鑒訴訟預立案登記制度的優(yōu)點，考慮嘗試構(gòu)建執(zhí)行預立案登記制度，希望能為法院執(zhí)行難問題的解決提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：訴訟；預立案；登記制度；法律依據(jù)

一、訴訟預立案登記制度之啟示，執(zhí)行預立案登記制度之思考

“訴訟預立案登記”是人民法院立案庭在訴訟立案審查時，根據(jù)案件具體情況，對有調(diào)解可能的涉及宅基地、土地承包、小額欠款、離婚等糾紛，向當事人釋明訴前先行調(diào)解的特點、優(yōu)勢以及訴訟風險，根據(jù)當事人意愿在法院立案庭做好訴訟預立案登記，移交法院內(nèi)設(shè)調(diào)解部門或轉(zhuǎn)交相應調(diào)解組織、社會法庭等進行調(diào)解。如在一定期限內(nèi)未對當事人的糾紛調(diào)解成功，預立案登記法院再及時轉(zhuǎn)入訴訟程序進行審理。對經(jīng)過調(diào)解，當事人達成和解協(xié)議要求法院確認的，立案庭亦馬上正式立案，并由相關(guān)業(yè)務(wù)庭按照有關(guān)程序迅速出具調(diào)解書確認并及時結(jié)案。訴訟預立案登記制度不僅降低了訴訟成本、有效節(jié)約了訴訟資源，同時降低了雙方當事人的對抗情緒，妥善解決了民事糾紛，將矛盾消除在基層和萌芽狀態(tài)，真正實現(xiàn)案結(jié)事了，達到了通過調(diào)解化解矛盾，維護一方社會穩(wěn)定的目的。

執(zhí)行作為法院工作的終端環(huán)節(jié)，是維護法律尊嚴、實現(xiàn)司法公正的重要關(guān)口，同時也是社會反映強烈的熱點問題。然而近年來，“執(zhí)行難”已經(jīng)嚴重困擾著人民法院執(zhí)行工作的有效開展，甚至已經(jīng)成為人民法院“司法難”的代名詞。執(zhí)行難問題，不僅困擾了法院自身的工作，也使社會各界對司法權(quán)威產(chǎn)生了疑慮。[1]究其執(zhí)行難的原因可大致歸結(jié)為四大類，即“被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財產(chǎn)難尋、協(xié)助執(zhí)行人難求、應執(zhí)行財產(chǎn)難動”等。就全國法院而言，根據(jù)最高人民法院權(quán)威人士發(fā)布，無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件約占進入執(zhí)行程序案件的20%至30%。實踐中，由于這兩類案件得不到有效執(zhí)行，極易形成長年積案，從而引發(fā)大量的涉執(zhí)信訪案件，給社會造成新的不穩(wěn)定因素。因此，有必要嘗試建立一種新型執(zhí)行制度，這種制度旨在不損害當事人合法權(quán)益的前提下，減少進入執(zhí)行程序案件的數(shù)量，從而解決人民法院人少案多和根本上緩解執(zhí)行難問題，這一制度即為“執(zhí)行預立案登記制度”[2]。

所謂“執(zhí)行預立案登記制度”，是指對于符合人民法院受理條件的執(zhí)行案件，經(jīng)人民法院審查后，能夠確認被執(zhí)行人長期外出無法聯(lián)系，或被執(zhí)行人無財產(chǎn)可供執(zhí)行再或被執(zhí)行人雖有財產(chǎn)但又不宜、不能執(zhí)行等情形，可只對上述執(zhí)行案件進行預立案登記，而不進入執(zhí)行程序，待發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人線索或有可供執(zhí)行的財產(chǎn)后，由申請執(zhí)行人重新提出申請或由人民法院依職權(quán)正式立案執(zhí)行。

二、執(zhí)行預立案登記制度的必要性和可行性

（一）現(xiàn)行執(zhí)行立案制度存在的弊端

《民事訴訟法》、《人民法院立案工作暫行規(guī)定》、《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》對執(zhí)行立案制度規(guī)定的不具體。如：最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》第24條規(guī)定：執(zhí)行案件的立案工作可參照本規(guī)定執(zhí)行。這個規(guī)定的整個章節(jié)，沒有規(guī)定在執(zhí)行立案環(huán)節(jié)工作人員必須做好哪些工作。最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》，第18條規(guī)定人民法院受理執(zhí)行案件應當符合六個條件：①法律文書已經(jīng)生效；②申請執(zhí)行人是生效法律文書確定的權(quán)利或繼承權(quán)利的承受人；③在法定的期間提出申請；④申請執(zhí)行的法律文書有給付內(nèi)容，且執(zhí)行標的和被執(zhí)行人明確；⑤義務(wù)人在生效法律文書確定的期限內(nèi)未履行義務(wù)；⑥屬于受申請的人民法院管轄。這六條內(nèi)容只是規(guī)定法院在立案環(huán)節(jié)對執(zhí)行立案條件進行程序上的審查，而未對申請人應提供申請執(zhí)行時被申請人的確切下落，被申請人有無可供執(zhí)行的財產(chǎn)進行強制性規(guī)定，故而，實踐中，權(quán)利人只要符合申請執(zhí)行的形式要件，人民法院就予立案執(zhí)行。導致一些無執(zhí)行能力的案件進入執(zhí)行程序，使法院”積案”重重。

（二）實施執(zhí)行預立案登記制度的現(xiàn)實意義

1.有利于提高執(zhí)行效率，加快辦案節(jié)奏

實施了執(zhí)行預立案登記制度后，一方面，強化了當事人的舉證責任，避免其游離于執(zhí)行程序之外，形成了查找被執(zhí)行人財產(chǎn)的合力，增加了案件執(zhí)結(jié)的可能性，有利于案件的迅速執(zhí)結(jié)；另一方面，大量的沒有執(zhí)行能力的案件不能進入執(zhí)行程序，避免了執(zhí)行力量的無謂消耗，使執(zhí)行機構(gòu)更能集中執(zhí)行力量執(zhí)行有執(zhí)行能力的案件。

2.有利于強化當事人的證據(jù)意識和風險意識，培養(yǎng)當事人的法治觀念

實行了執(zhí)行預立案登記制度后，當事人的舉證意識和風險意識得到了強化，可以強化當事人在經(jīng)濟交往中的風險，促使他們未雨綢繆，防止發(fā)生糾紛或避免權(quán)利無法實現(xiàn)。

（三）構(gòu)建執(zhí)行預立案登記制度的法律依據(jù)

我國《民事訴訟法》對在執(zhí)行過程中，由于出現(xiàn)了某種特殊情形而導致案件暫時不能執(zhí)行的，實行的是執(zhí)行中止制度。案件一旦中止執(zhí)行，只有在中止執(zhí)行的情形消失后，執(zhí)行程序才能恢復并繼續(xù)執(zhí)行。該法第256條規(guī)定了5種中止執(zhí)行的情形，其中第5項明確規(guī)定了“人民法院認為應當中止執(zhí)行的其他情形”。“其他情形”就包括最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第102條第2項“被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的”。“被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行”，不但作為上述執(zhí)行中止的一種情形使執(zhí)行程序暫時停止，而且還作為“終結(jié)本次執(zhí)行程序”的必備條件。為了正確使用“終結(jié)本次執(zhí)行程序”，中央政法委和最高人民法院曾于2009年3月19日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范集中清理執(zhí)行積案結(jié)案標準的通知》。“通知”明確規(guī)定了有下列情形之一的，可適用《民事訴訟法》第257條第6項“人民法院認為應當終結(jié)執(zhí)行的其他情形”的規(guī)定，并經(jīng)合議庭評議，裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序后結(jié)案。①被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行，申請執(zhí)行人書面同意人民法院終結(jié)本次執(zhí)行程序的；②因被執(zhí)行人無財產(chǎn)而中止執(zhí)行滿兩年，經(jīng)查證被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的；③申請執(zhí)行人明確表示提供不出被執(zhí)行人的財產(chǎn)或財產(chǎn)線索，并在人民法院窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施之后對人民法院認定被執(zhí)行人無財產(chǎn)可供執(zhí)行書面表示認可的；④被執(zhí)行人的財產(chǎn)無法拍賣變賣，或者動產(chǎn)經(jīng)兩次拍賣、不動產(chǎn)或其他財產(chǎn)權(quán)經(jīng)三次拍賣仍然流拍，申請執(zhí)行人拒絕接受或者依法不能交付其抵債，經(jīng)人民法院窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施，被執(zhí)行人確無其他財產(chǎn)可供執(zhí)行的；⑤作為被執(zhí)行人的企業(yè)法人被撤銷、注銷、吊銷營業(yè)執(zhí)照或者歇業(yè)后既無財產(chǎn)可供執(zhí)行，又無義務(wù)承受人，也沒有能夠依法追加變更執(zhí)行主體的；⑥經(jīng)人民法院窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施，被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行或雖有財產(chǎn)但不宜強制執(zhí)行，當事人達成分期履行和解協(xié)議的；⑦被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行，申請執(zhí)行人屬于特困群體，執(zhí)行法院已經(jīng)給予其適當救助資金的。

以上所述表明，無論是“執(zhí)行中止制度”或是“終結(jié)本次執(zhí)行程序制度”，均是將執(zhí)行案件暫時退出執(zhí)行程序的一種特殊制度。其適用的前提是被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行，實踐中，還應該包括被執(zhí)行人下落不明而導致案件長期得不到執(zhí)行的情形。而構(gòu)建“執(zhí)行預立案登記制度”，前提同樣是在查清被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行或長期下落不明的情況下才予以“預立案登記”，這同“執(zhí)行中止制度”、“終結(jié)本次執(zhí)行程序制度”的目的和價值取向一樣，都是在法律允許的范圍內(nèi)充分保護債權(quán)人的合法權(quán)益，只不過是為了緩解執(zhí)行難局面，節(jié)省司法資源，將符合“中止執(zhí)行”和“終結(jié)本次執(zhí)行程序”條件的案件程序前置而已。

綜上所述，構(gòu)建執(zhí)行預立案登記制度，并不違背有關(guān)法律規(guī)定的精神，即在法律上是有根據(jù)的。

三、執(zhí)行預立案登記制度的具體實踐適用

（一）構(gòu)建執(zhí)行預立案登記制度應遵循的原則

依據(jù)上述探討構(gòu)建執(zhí)行預立案登記制度的目的和價值取向，構(gòu)建該制度應當遵循如下原則：

1.法律規(guī)定精神的原則

構(gòu)建執(zhí)行預立案登記制度，要以規(guī)范性文件作為載體、具體實施規(guī)定來體現(xiàn)。為了防止亂用、濫用預立案登記制度的情況發(fā)生，在具體實施過程中必須明確不能隨意擴大登記范圍，即僅限于被執(zhí)行人確無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件和被執(zhí)行人長期下落不明的案件。

2.當事人自愿為主，法院依職權(quán)為輔原則

當事人自愿原則是該制度的最基本原則之一，對于經(jīng)查證確屬需要進行執(zhí)行預立案登記的情形但申請人心理抵觸的案件，人民法院可經(jīng)一定程序依職權(quán)進行強制執(zhí)行預立案登記。

3.有利于保護申請執(zhí)行人合法權(quán)益原則

保護申請執(zhí)行人合法權(quán)益原則是構(gòu)建執(zhí)行預立案登記制度的根本價值取向。首先，必須確保申請執(zhí)行人依據(jù)查證屬實的財產(chǎn)線索提出的正式立案申請給予及時立案執(zhí)行，即不受執(zhí)行時效等條件限制；其次，凡是經(jīng)過執(zhí)行預立案登記的案件，在登記期間，一旦發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有新的財產(chǎn)，即使沒有重新辦理正式立案手續(xù)，人民法院可以根據(jù)當事人的請求，緊急情況下，人民法院也可以依職權(quán)及時采取保全措施，以利于申請執(zhí)行人實現(xiàn)債權(quán)和案件能夠得到順利執(zhí)行。

（二）嚴格把握可以采取執(zhí)行預立案登記制度的條件

預立案登記的案件必須基于一套嚴格的審查準入體系，且應當符合下列條件：①符合人民法院受理執(zhí)行案件的條件；②被執(zhí)行人暫無下落、申請執(zhí)行人無法舉證有可供執(zhí)行的財產(chǎn)及其他無法執(zhí)行的情況等；③執(zhí)行預立案登記申請要由申請人自愿向人民法院提出，特殊情況下由人民法院依職權(quán)作出預立案登記決定；④執(zhí)行預立案登記，應向人民法院提交：要求移送執(zhí)行的申請書、生效法律文書、生效證明書、申請執(zhí)行人身份證明等材料。

（三）人民法院要建立規(guī)范執(zhí)行預立案登記制度

當事人對生效的法律文書、仲裁裁決書、具有強制執(zhí)行力的債權(quán)文書申請執(zhí)行的，由立案庭進行預立案登記，制作預立案登記卡，并在預立案登記后三日內(nèi)將預立案登記材料交執(zhí)行局審查，由執(zhí)行局向申請執(zhí)行人發(fā)出預立案受理通知書。同時，由執(zhí)行局在七日內(nèi)根據(jù)申請人的申請對被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況進行財產(chǎn)調(diào)查。調(diào)查期間根據(jù)當事人申請可以采取保全措施。然后根據(jù)財產(chǎn)調(diào)查結(jié)果和保全情況，并結(jié)合法律規(guī)定，在進行財產(chǎn)調(diào)查的七日內(nèi)，對發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有財產(chǎn)可供執(zhí)行的，向立案庭提出正式立案執(zhí)行的審查意見；對被執(zhí)行人有部分財產(chǎn)可供執(zhí)行的，告知申請人財產(chǎn)調(diào)查情況，申請人提出執(zhí)行該部分的，應另行提交執(zhí)行該部分財產(chǎn)申請書，由執(zhí)行局對該部分財產(chǎn)提出立案執(zhí)行的審查意見；對被執(zhí)行人暫無財產(chǎn)可供執(zhí)行的部分債權(quán)，由執(zhí)行局向申請執(zhí)行人出具執(zhí)行預立案登記證明書，并由執(zhí)行局統(tǒng)一編排保存執(zhí)行預立案登記案件材料。在申請執(zhí)行人提供被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)線索并經(jīng)人民法院執(zhí)行局查實時，或由人民法院執(zhí)行局發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)線索時，由執(zhí)行局及時移送預立案登記執(zhí)行案件進行正式立案執(zhí)行。

（四）加強保護執(zhí)行預立案登記申請人的權(quán)益

由于預立案登記申請人在預立案登記期間尚未立案，沒有進行過正式立案的預立案登記執(zhí)行案件處于“休眠狀態(tài)”，這就容易造成拖沓、搪塞預立案登記執(zhí)行案件申請人的局面。為此我們要采取相應措施來避免：①對于進入執(zhí)行預立案登記的案件，在申請執(zhí)行人向人民法院執(zhí)行局提供被執(zhí)行人的一些財產(chǎn)線索時，執(zhí)行局應及時去查證落實，并在規(guī)定的時間內(nèi)向申請人反饋告知；②在申請執(zhí)行人提出被執(zhí)行人確定的一些財產(chǎn)線索或是由申請人提供線索經(jīng)法院執(zhí)行局查實的情況，人民法院要及時采取措施，將執(zhí)行預立案登記案件移送立案庭進行正式執(zhí)行立案，藉此維護申請人的合法利益；③建立完善法院執(zhí)行局的動態(tài)查控系統(tǒng)，對于沒有執(zhí)行完畢的案件，包括進行執(zhí)行預立案登記的案件，要定期對相應的被執(zhí)行人進行查控，比如銀行、車輛以及房產(chǎn)信息等。通過實時動態(tài)查控，可以在被執(zhí)行人有執(zhí)行能力時，及時對其采取執(zhí)行措施，確保執(zhí)行案件能夠得到順利執(zhí)結(jié)。

參考文獻：

[1]孫小虹.“克服執(zhí)行難問題是社會系統(tǒng)工程”，《人民日報》，1999年3月10日

[2]唐應茂.《法院執(zhí)行為什么難：轉(zhuǎn)型國家中的政府、市場與法院》，北京大學出版社