檢察環節涉法涉訴信訪工作機制改革研究

摘 要：近年來，涉法涉訴信訪改革工作已成為政法系統重點工作之一，涉法涉訴信訪改革的主旨是通過法治化的機制和公正規范的程序，引導涉法涉訴信訪進入法律程序和法治軌道，最終實現涉法涉訴信訪終結的目標。

關鍵詞：檢察機關；涉法涉訴信訪；司法改革

加強新形勢下涉法涉訴信訪工作改革是深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會，全面貫徹落實中央、國務院《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》和中辦、國辦轉發的《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，依法處理涉法涉訴信訪問題的重大舉措。近年來，涉法涉訴信訪改革工作已成為政法系統重點工作之一，旨在改變上訪人“信訪不信法，信上不信下”的信訪局面，將涉法涉訴信訪問題納入法治軌道妥善解決。但涉法涉訴信訪面臨的形勢依然嚴峻，越級訪、重復訪、赴省進京訪、集體訪、纏訪鬧訪等非正常上訪問題突出，嚴重影響社會穩定和國家機關的正常工作秩序。

一、檢察機關涉法涉訴信訪問題的現狀

（1）問題涉及領域廣。從反映層面看，觸及的層面不斷加深，有反映社會管理、經濟利益、體制改革相關問題的，也有不服判決上訴、申訴的、反映判決不公、反映不予立案、反映違法違紀等；從反映內容看，涉及惠農政策、城鎮規劃、社會保障、勞資糾紛、合同糾紛等法律法規，一般涉及面廣，政策性強，處理難度大。

（2）信訪內容復雜化。以往的涉法涉訴信訪形式是群眾維權直接到當地檢察院表達訴求，但隨著網絡媒體的發展，有的直接上互聯網、直接找媒體記者表達訴求，有的則不到當地反映解決，干脆直接越級上訪。當問題得不到解決時就長期反復上訪、越級上訪甚至有意采取一些過激的方式。

（3）信訪連續性強。信訪人的訴求大多不容易解決，因此有些信訪人在訴求未實現或對解決結果未達到其意愿的情況下連續鬧訪，如向多個部門上訪或進市赴省連續上訪，如筆者所在院辦理的馮某上訪案、葉某上訪案，曾多次就一個信訪件連續向省、市院及紀委、政法委等部門上訪。信訪當事人中農民、下崗職工、退休人員占絕大多數，其中60歲以上老年人居多。他們一般無正當工作和職業，有的是空閑時間不管有理無理反復上訪、纏訪，以求達到自己設定的目的。

（4）信訪擇機性增強。在重大會議、節日及敏感時期，信訪人總是錯誤地認為“只要在敏感時期鬧一鬧總會有好處”，因此在特殊時期，涉法涉訴信訪量上漲趨勢增多。過去群眾的訴求一般只要求解決實際問題，就事論事，現在群眾訴求不僅僅要求解決實際問題，有的還要求給予司法救助和生活幫助，更有甚者要求解決就業、養老問題，超越了檢察職權范圍，給涉法信訪問題的解決設置諸多障礙。

二、涉法涉訴信訪改革存在的問題

涉法涉訴改革既是對政法機關執法方式、工作機制的重大變革，也是對現行信訪體制、信訪制度的重大調整，牽一發而動全身，既要解決好老問題，又要預防和處理好新問題，盡可能減小改革帶來的沖擊和動蕩。筆者認為目前涉法涉訴改革起步不久，很多配套機制還不成熟和完善，改革過程中可能會存在以下幾方面的問題：

（1）“訴”與“訪”未能確實有序實施分離，導致應當由政法機關處置的涉法涉訴信訪案件未能及時導入司法程序。究其原因，可能是接收信訪的部門和審查人員對兩者的界定標準還未完全理解透。改革后，政法機關信訪量增加，為避免案件積壓，超時限辦案等，出于應付、拖延思想，容易出現僅在法律程序上“兜圈子”，不解決實際問題的狀況。

（2）終結案件質量有瑕疵。對控告申訴案件，并未走完法律程序，對上訪者反映的合理訴求并未全部解決等，就終結案件，導致信訪不止。信訪處理方式無原則。一些上訪者采取越級訪、非正常訪、纏訪鬧訪等方式表達訴求，有的機關或部門為避免涉法涉訴信訪案件“終而不結”，突破政策、法律底線，簡單地“花錢買平安”，繼而引發新的涉法涉訴信訪問題。

（3）案件辦結答復超期限。修改后的刑訴法、民訴法調整了涉法涉訴信訪的處理流程和辦法，例如民訴法第209條規定，原來屬于法院、公安受理的一部分涉法涉訴信訪案件，信訪人將轉向檢察機關尋求權利救濟，檢察機關信訪案件受理數量激增，加之檢察機關新的工作機制運轉一時還不適應，部分院控申力量薄弱，容易出現案件積壓、處置不及時。信訪人得不到回應，又會尋求新的救濟途徑，可能影響信訪秩序，干擾法律正常實施。

三、涉法涉訴信訪改革的基本路徑

涉法涉訴信訪改革的主旨是通過法治化的機制和公正規范的程序，引導涉法涉訴信訪進入法律程序和法治軌道，最終實現涉法涉訴信訪終結的目標。為了實現這一目標，采取的核心舉措包括：

（1）實行訴訟與信訪分離制度。將涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，各級信訪部門對涉法涉訴信訪事項不予受理，引導上訪人到司法機關反映問題，由司法機關按照法律規定進行公正處理。

（2）建立涉法涉訴信訪事項導入司法程序機制。對于涉法涉訴事項，政法機關應當及時進行審查和判別；對于正在法律程序中的，繼續依法按程序辦理；對于已經結案，但符合復議、復核、再審條件的，依法轉入相應法律程序辦理；對于已經結案，不符合復議、復核、再審條件的，做好不予受理的解釋說明工作；對于不服有關行政機關依法作出的行政復議決定，經釋法明理仍不服的，可引導其向法院提起行政訴訟。

（3）完善涉法涉訴信訪依法終結機制。按照刑訴法、民訴法和相關法律規定，對于涉法涉訴信訪事項已經窮盡法律程序的，由司法機關依法作出的判決、裁定為終結決定。除有法律規定的情形外依法不再啟動復查程序，各級有關部門不再統計、交辦、通報。

（4）健全源頭預防機制。推進司法人員素能建設和強化司法人員的責任追究機制，切實提高辦案質量。健全涉法涉訴信訪風險評估、預防、排查機制，做好相關應對預案。大力推行陽光司法，利用信息化建設網下辦理、網上流轉程序，方便群眾查詢案件處理進展和結果；推動公開聽證制度，把案件辦理工作至于群眾監督之下，提高信訪公信力。完善教育疏導機制，教育引導群眾正確對待處理結果，對信訪事項建立合理的心理預期。

四、完善涉法涉訴改革路徑的建議

（1）完善公檢法之間的協作配合。統一公檢法各家對涉法涉訴信訪的處理標準，保證法律適用的同一性。強化信息平臺建設與運用，由政法委牽頭，在公檢法等司法機關范圍內建立處理涉法涉訴問題信息共享平臺，防止重復處理、浪費資源，也避免口徑不一，激化矛盾。建立聯動機制，通過定期聯席會議、情況通報等方式，加強公檢法三家在調查核實涉法涉訴問題、開展監督糾錯、案件化解息訴等工作的配合支持與銜接互動機制，有效解決調卷、調查取證難等突出問題，推動三家聯合參與案件答復和息訴工作，切實形成長效化的工作合力。

（2）健全與行政機關的協作配合。完善司法機關與行政機關聯合接訪機制，邀請行政機關定期參與司法機關的信訪接待活動，共同解決重大疑難復雜信訪糾紛。引導行政資源與司法資源形成合力，構建正式協商機制，促使行政機關幫助協調解決涉法涉訴信訪所涉及的司法救助、困難幫扶、教育疏導等問題。

（3）強化與社會組織的協作配合。司法機關應當把更多的人力物力財力投向基層，搭建基層工作平臺（聯系點），加強與當地社會（群眾）組織的聯系和協作，擴大司法工作在群眾中的影響力和樹立司法權威。建立司法調解與人民調解的聯動機制，充分發揮人民調解組織在糾紛解決中的作用，善于運用道德、習俗、倫理等力量來化解矛盾和糾紛。加強與專業社會服務組織或團體的協作，健全律師參與接訪、心理咨詢疏導等第三方介入涉法涉訴信訪處理的方式方法，調動各種社會資源來促成信訪問題解決。

參考文獻：

[1]楊小軍.信訪法治化改革與完善研究.中國法學，2013（5）

[2]俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化.前線，2014（1）

注：本文系桂林市檢察院一般課題《基層檢察機關促進涉法涉訴信訪問題在法治軌道內解決研究》階段性研究成果。