關于建立我國國有資產新型監管體制的思考

摘 要：2008年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了《企業國有資產法》，這意味著我國的國有資產監督管理體制邁向了一個新的臺階。新出臺的《企業國有資產法》對國有資產監督管理體制進行了一系列的改革。本文將《企業國有資產監督管理條例》與《企業國有資產法》進行對比分析，并在考慮現實情況的基礎之上對國有資產監督管理體系存在的問題從監管機構、監管方式、監管立法等三個角度進行了深入探討。

關鍵詞：國有資產；監督管理體制；出資人職責

2003年國有資產監督管理委員會（以下簡稱國資委）的成立，標志著我國新型國有資產監管體制的初步建立。2008年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了《企業國有資產法》，進一步完善了國有資產監督管理體制，同時從法律的角度明確定位了國資委的權利與義務，但我們應當清醒地認識到，國有資產監管管理體制還是存在著不少問題亟待解決，需要進一步的理論與實踐探索。

一、國有資產監管機構完善的問題

伴隨著2003年5月，《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）的頒布，國有資產監督管理委員會成立，《條例》把國資委定位為出資人代表，這意味著國資委與政府行政部門相比，在管理身份、管理對象、管理方式和管理目標等方面都發生了根本的變化。然而該《條例》對國資委的定位不準確，這使在實踐中造成了很大的困擾。首先，國資委法律定位不準確，國資委“管人、管事、管資產”，三結合，行使出資人職責。然而國資委不是一個政府部門，但國資委的組成人員又都是公務員；它也不是一個事業單位，是一個“特設機構”，但特設機構特在哪里，它是否是一個國有資本經營機構，或是一個行政機構，或者二者兼有之，在該《條例》中沒有給出明確的定位。[1]其次，根據《條例》，國資委是代表國務院履行出資人職責，負責監督管理企業國有資產的直屬特設機構，它追求的目的就是要實現國有資產的保值增值。但是國資委一方面是出資人，另一方面又是監管者，二者身份對立，必然出現目標對立。

筆者認為，國資委主要是具有制定、監督執行國有資產管理法規方面的行政性職能，其經濟性職能是輔助性的，而且，隨著改革的深入，應該在國資委下再建立國有控股公司來分擔經濟性職能，使其更好得從事監管工作，同時，針對具有專業性質的監督工作可由其他部門分擔，通過降低國資委的監管成本，從而使國資委能夠更好地履行其監督職能。

二、國有資產監管方式問題

在2003年國資委建立之前，我國國有資產管理新體制改革實踐中的具體做法，大體上可以歸結為三種具有代表性的模式，即深圳、上海最先試行并持續至今的“深滬”模式；國內其他地區和1994——1998年中央政府所采取的“一體兩翼”模式；1998年國務院機構改革后形成的“98”模式。

2003年6月4日，國資委掛牌不到2個月，推出了《企業國有資產監管暫行條例》，對企業國有資產監管涉及的監管機構、企業國有資產監管的范圍、法律責任等重要問題都作了規定。[2]雖然該《條例》制定了相關措施解決了行政部門多頭干預的情況，但卻出現了沒有人最終負責的局面。本次出臺的《企業國有資產法》也沒有對現階段的國有資產監管模式做出具體的改革，筆者認為“深滬”三級監管模式值得借鑒，國資委是國有資產出資人，主要職責是貫徹執行國有資產管理方面的法律法規，制定具有導向性的政策，確定其下一層級——國有資產經營公司的經營目標并對其指定完善的考核和獎懲制度，依法監督并確定國有資產經營公司的領導人選等。也就是說，國資委僅與其直接下層——國有資產經營公司相聯系，而且其主要手段是人事控制。運用三層管理模式成功的國家很多，包括歐洲國家如奧地利、瑞典等，某些發展中國家如新加坡、贊比亞等也都采取了三層模式，尤其值得一提的是新加坡的“淡馬錫模式”，淡馬錫是新加坡的國有獨資公司，其作為政府和企業的中間人，一方面淡馬錫可以隔斷政府對國有企業的直接干預，另一方面淡馬錫作為投資控股公司，又為股東（政府）賺取良好的回報。本次出臺的《企業國有資產法》，仍舊賦予了國資委太多的行政直接干預權，這樣對國有企業的自主經營會產生很大的影響，同時也容易產生監管不到位的現象。

三、國有資產監管立法問題

在《企業國有資產法》出臺之前，關于國有資產監督管理的立法散見于《公司法》、《證券法》、《破產法》，以及國務院制定的《企業國有資產監督管理暫行條例》、《地方國有資產監督工作指導監督暫行辦法》等相關法規中，這一方面表現出對國有資產監督和管理缺乏系統性和條理性，另一方面表現出對國有資產監督的法律地位不夠重視。隨著大量國有資產的流失，以及國有企業改制方面的問題增多，在經歷13年漫長的立法過程之后，《企業國有資產法》終于即將實施。其內容雖仍有一些不足，但作為第一部關于國有資產監督管理方面的法律，其較之以前的國務院法規具有更高的法律效力，從而可更好地規制國有資產的監督管理。但同時我們應該清醒地認識到，為了避免篇幅冗長，該法對于一些細節問題還是沒有規定到的。所以筆者認為，隨著經濟的發展，會出現越來越多的新情況，我們應該在《企業國有資產法》的基礎上，再制定一些配套的相關法規來促進此法的順利實施。

雖目前國有資產監督管理體制仍存在不足，但我們相信隨著經濟的發展，社會的進步，相關國有資產監督管理法律法規將會被不斷的完善，從而更好地為我國社會主義建設服務，在最大程度上保護人民的利益。

參考文獻：

[1]郭復初.《完善國有資產管理體制問題研究》。四川，西南財經大學出版社，2008年1月版

[2]史額華.“國有資產監管制度的國際比較與借鑒”.《市場周刊》，2006年2月版