淺論行政管理的法治化

摘 要：行政管理法治化是依法行政，推進(jìn)行政體制改革的必然要求。而改進(jìn)行政體制，促進(jìn)行政管理的法治化，必然要求培養(yǎng)依法行政的意識(shí)、改進(jìn)行政組織、約束行政職權(quán)、規(guī)范行政程序，這是行政管理法治化的根本途徑。

關(guān)鍵詞：行政管理；法治化；策略

一、行政管理法治化的前提——行政意識(shí)

依法治國(guó)的一個(gè)必然要求就是要依法行政。所謂依法行政，就是要求公務(wù)員在法律規(guī)范的要求和束縛下，在人民群眾的監(jiān)督下，按照公正、合理、合法的原則從事公務(wù)活動(dòng)，使得自己的行為符合法律的要求和人民的愿望。可見(jiàn)，依法行政主要是依靠廣大公務(wù)人員來(lái)推動(dòng)的。因此，廣大公務(wù)人員培養(yǎng)強(qiáng)烈的法律意識(shí)，自覺(jué)地依法辦事，是依法行政的一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。政治學(xué)上講，人是理性自私的，都有在有限理性的范圍內(nèi)尋求自己最大利益的潛在傾向。所以，行政管理中必須注意約束人的自私性，提高公務(wù)員的行政意識(shí)。事實(shí)證明，單純依靠外在的法律規(guī)范的約束、事后救濟(jì)手段的完善，都無(wú)補(bǔ)于因人的意識(shí)的落后及惰性所導(dǎo)致的行政錯(cuò)誤，以及行政行為對(duì)于整個(gè)行政環(huán)境造成的傷害。

行政管理的法治化必須樹(shù)立法治意識(shí)。這種法治意識(shí)對(duì)于行政管理而言主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容。一是法律面前人人平等的觀念。其要求行政立法及法律適用對(duì)于任何人一視同仁，其要求不能有人在法律之上，也不能有人在法律之外。惟有如此，行政活動(dòng)才是對(duì)法律的正確執(zhí)行，國(guó)家的法律規(guī)范體系才能在行政管理領(lǐng)域得到切實(shí)落實(shí)。二是服務(wù)意識(shí)。行政管理的功能主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：控制、管理、服務(wù)。控制的目的是保障社會(huì)的穩(wěn)定；管理的目的是維持社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本秩序和發(fā)展態(tài)勢(shì)；服務(wù)的目的則是為社會(huì)本身及其全體成員提供長(zhǎng)久的可靠的發(fā)展機(jī)會(huì)和條件。現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)是，行政的重點(diǎn)日益向服務(wù)功能傾斜，控制和管理功能越來(lái)越多地為服務(wù)功能所取代或掩蓋。三是積極行政的意識(shí)。社會(huì)的不斷發(fā)展帶動(dòng)國(guó)家行政職能不斷地?cái)U(kuò)張，行政的目的也相應(yīng)地發(fā)生了變化。積極行政的觀念和意識(shí)，正是伴隨著國(guó)家行政的重點(diǎn)日益向服務(wù)功能傾斜這一歷史的、國(guó)際的潮流的演化而形成的。現(xiàn)代行政所特有的靈活性、高效性決定了它是適應(yīng)現(xiàn)代生活節(jié)奏的唯一權(quán)力形態(tài)；而現(xiàn)代行政組織聚集的一大批行政及社會(huì)管理方面的專家則是保證國(guó)家管理的合理性，即公正性的基本前提；同時(shí)，現(xiàn)代行政法治的發(fā)展，為行政的可靠運(yùn)行提供了法律保障，避免了行政專家及行政部門的專權(quán)所可能導(dǎo)致的社會(huì)危險(xiǎn)。種種安全保障強(qiáng)化了行政管理作為社會(huì)發(fā)展的引導(dǎo)和促進(jìn)力量的地位。

二、行政管理組織法治化

行政管理組織的法治化，就是要求行政組織的設(shè)立、職權(quán)范圍、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、外部運(yùn)行方式等都要有明確的法律予以規(guī)范。既不能有未經(jīng)法律程序、通過(guò)立法活動(dòng)而設(shè)立的機(jī)關(guān)，已經(jīng)設(shè)立的機(jī)關(guān)也不能行使沒(méi)有法律依據(jù)的職權(quán)。可見(jiàn)，行政組織的法律管理是整個(gè)行政管理法治化的根基，如果行政機(jī)關(guān)或相應(yīng)行政組織的設(shè)立尚沒(méi)有法律的基礎(chǔ)，可以不依法而自生自滅，那么，相應(yīng)的人員配備也會(huì)因此而不合理、不合法。在這樣的環(huán)境下搞行政法治化建設(shè)是不可能的，更談不上建立完善的法治社會(huì)了。

目前，我國(guó)組織立法的一個(gè)漏洞是，行政組織的立法體系不完善。就已經(jīng)出臺(tái)的法律、法規(guī)而言，這些法規(guī)往往多強(qiáng)調(diào)一些原則性的規(guī)定，對(duì)于具體問(wèn)題的規(guī)定常常是含混不清的，這在行政管理的實(shí)際運(yùn)行中則反映為各具體行政執(zhí)法部門職責(zé)不清、權(quán)限不明、互相交叉重疊、相互爭(zhēng)權(quán)奪利，造成管理對(duì)象的無(wú)所適從，從而影響了法治的權(quán)威，敗壞了法治的形象。為實(shí)現(xiàn)行政管理組織的法治化，必須在行政立法方面走出堅(jiān)實(shí)而有力的一步，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政立法體系建設(shè)，并且使這一體系在法規(guī)制定中更重視民主化、科學(xué)化和實(shí)用性。為此，不僅要修訂一些不合時(shí)宜的立法，還要有創(chuàng)新精神，針對(duì)變化了的實(shí)踐豐富、發(fā)展和創(chuàng)設(shè)新的有意義的條款。當(dāng)前，在行政立法中，不但要對(duì)現(xiàn)有的國(guó)務(wù)院組織法、地方政府的組織法予以完善、充實(shí)，增加有關(guān)權(quán)限劃分、組織調(diào)整程序、領(lǐng)導(dǎo)體制方面的具體內(nèi)容，更主要的是對(duì)國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府組成機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)權(quán)限、基本準(zhǔn)則、調(diào)整程序等作出明確的規(guī)定。

三、行政管理程序的法治化

行政管理程序包含三方面的內(nèi)容，即行政管理程序、行政組織程序、行政訴訟程序。行政管理程序是行政管理相對(duì)人申請(qǐng)行政組織實(shí)施某種法定行為時(shí)所遵循的程序，是行政管理活動(dòng)中最主要的程序；行政組織程序是行政組織自身實(shí)現(xiàn)組織、管理、協(xié)調(diào)等內(nèi)部機(jī)能的程序，是為保障行政活動(dòng)的正常進(jìn)行而不可缺少的；行政訴訟程序則是作為行政活動(dòng)的監(jiān)督程序，在行政活動(dòng)中引起相對(duì)一方的異議，而由司法機(jī)關(guān)介入予以處理的程序。

從行政管理法治化的總體格局看，行政管理的程序化是實(shí)現(xiàn)行政管理科學(xué)化、系統(tǒng)化、法治化的必由之路。對(duì)公共權(quán)力的產(chǎn)生、行使實(shí)施監(jiān)督、制約的最好的手段是實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使過(guò)程的程序化，這是現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)公共權(quán)力行使的程序化，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)的公開(kāi)化、開(kāi)放化、有序化，以保障達(dá)到更高的效能、更佳的目的、更大的適應(yīng)性。運(yùn)行程序化在司法權(quán)力的行使（刑事、民事、行政訴訟程序的設(shè)立及遵循）、立法權(quán)力的行使（人民代表機(jī)關(guān)的議事規(guī)則的確立及遵循）體現(xiàn)出程序化的重要作用。由此，程序化在行政領(lǐng)域的發(fā)展是必然的。當(dāng)今世界各國(guó)行政程序立法的基本趨勢(shì)是，通過(guò)制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的行政程序法典，確立各行政組織基本活動(dòng)的程序框架，再輔之以部門及地方各級(jí)各類行政組織的具體立法，形成各行政組織的基本活動(dòng)程序化體系，行政組織的日常工作、緊急突發(fā)事件的處理都可以有章可尋，從而保障了行政管理效能。

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