略論鐵路運輸市場監管的法律問題

摘 要：鐵道部被稱為計劃經濟的最后一個堡壘，近幾年伴隨著鐵路系統“跨越式發展”出現的種種問題，鐵路系統改革已成為社會的廣泛地共識。鐵路改革的大方向是政企分開，而導向則是打破壟斷引入競爭。在這個過程中鐵路運輸市場的監管問題就變得尤為突出，隨著鐵道部被撤銷，其相應的監管職能被劃入新設立的隸屬于交通部的國家鐵路局，因而中國鐵路運輸市場監管體制正處于一個過渡時期，在現階段研究鐵路運輸市場的監管問題具有重要的理論和現實價值。

關鍵詞：鐵路運輸；市場監管；法律問題

一、鐵路運輸市場監管的理論依據

受傳統自然壟斷管制理論的影響，鐵路業領域主張嚴格管制的理論依據主要表現為公共利益論和自然壟斷論。

1.公共利益理論

該理論起源于美國19世紀80年代，為了制止當時鐵路營運事業的高度投機現象而于1887年制定《州際商業法》對鐵路公司進行管制，禁止鐵路公司的某些被認為是限制競爭的活動，建立州際商業委員會，以協助執行這些禁令。在此基礎上，弗朗西斯·亞當斯與布蘭代斯法官提出了公共利益理論。該理論認為，由于鐵路業自然壟斷的存在，致使自由競爭的市場機制無法帶來資源的最優配置，甚至造成資源的浪費和社會福利損失。因此，市場參與者就會集體要求作為社會公共利益代表的政府在不同程度上介入經濟運行，通過實施管制以糾正或消除市場缺陷，滿足公眾需求、克服鐵路業自然壟斷缺陷。

2.自然壟斷論

自然壟斷論主要是通過分析自然壟斷企業的本質特征從而證明管制的必要性。該理論認為，鐵路業等自然壟斷企業最本質的自然壟斷特性決定了其一般采取壟斷經營形式。在自然壟斷狀態下，為了抑制企業制定壟斷價格，維護社會分配效率，防止破壞競爭，保證社會生產效率，實現鐵路業“滿足社會對公用產品的普遍需求和產品廉價及其供應過程的可靠性、穩定性和安全性”的公益性生產目的，使之提供符合質量要求的服務以滿足社會需求，需要實行嚴格管制。

二、鐵路運輸監管的現狀

我國鐵路運輸監管主要依據《鐵路法》和《鐵路安全運輸條例》等法律法規，目前鐵路運輸監管體制的不足，主要表現在以下幾個方面：

1.監管職能的企業化

《鐵路運輸安全保護條例》實施后的大量事實證明，現行的安全行政監管執法體制、運行機制的弊端已暴露無遺，其監管執法效能顯然是低下的。鐵路安全監管執法機構在管理體制上與鐵路運輸企業合二為一、監管職能上與企業內設機構管理職責相互交織、執法實施上與企業安全管理活動利益相連，使本來應是首要監管對象的鐵路運輸企業卻在實際中充當了監管者的角色，企業經營管理者成為執法機關行政首長。如此政企合一的頂層設計必然導致鐵路安全監管執法機關的邊緣化和實際監管執法的形式化。

2.法律依據的碎片化

依照《鐵路運輸安全保護條例》的規定，鐵路管理機構負責本區域內的鐵路運輸安全行政監督管理工作，但在實踐中由于鐵路管理機構與鐵路運輸企業二位一體，國務院鐵路主管部門實施性規章在對鐵路運輸企業、鐵路建設單位、工程施工單位和社會單位、個人的鐵路安全行政監管執法依據上，有的規定由國務鐵路主管部門或鐵路管理機構共同負責，有的規定由國務院鐵路主管部門負責，有的規定由鐵路管理機構負責；在監管執法權行使上，有的規定由鐵路管理機構對鐵路運輸企業實施監管執法，有的規定由鐵路主管部門對工程施工單位實施監管執法等等，導致安全監管執法的主體錯位、對象支離破碎和缺乏邏輯性，實際監管執法缺乏可操作性。

3.監管主體的同一化

從《鐵路運輸安全保護條例》的立法主旨和全部內容可以看出，鐵路運輸企業是最主要的安全監督管理相對人，而現實卻是鐵路運輸企業成了安全監督行政執法主體，完全虛化了鐵路安全行政監管執法機關對鐵路運輸企業執行國家安全法律法規、安全管理行為的監督執法職能，更談不上鐵路安全管理機構對鐵路運輸企業實施有效的行政監督執法。這種狀況大大削弱了鐵路安全行政監管執法的權威性、公信力和實際效果。

三、鐵路運輸市場監管的改革

1.新的監管機構的成立

根據第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》和《國務院關于部委管理的國家局設置的通知》（國發〔2013〕15號），設立國家鐵路局（副部級），為交通運輸部管理的國家局。其主要職責有：起草鐵路監督管理的法律法規、規章草案；負責組織監測分析鐵路運行情況；負責鐵路部門的監督管理工作；負責開展鐵路的政府間有關國際交流與合作，等等。

至此鐵道部政企不分的頑疾得以消除，而新的獨立的監管機構也隨之建立，鐵路運輸監管體制也進入了一個過渡時期。

2.以規范化為原則，修訂和完善法律、法規，構建政府監管法律框架

現代意義的政府監管應當依法進行，因而需要一系列的相關法律、法規為監管措施的有效實施提供保障。從現行的《鐵路法》中針對鐵路產業的立法情況看，立法理念是為保證國家鐵路基礎設施的安全，而不是為了規范產業中各經濟主體的行為。如果說在目前的改革階段，鐵路行業內的主要企業還是國有企業，隨著改革的深入，所有制結構也將發生變化，反壟斷、規范競爭秩序的監管立法工作就變得十分必要和緊迫。因此，應當加快對《鐵路法》的補充、修訂和完善，使其能夠適應新形勢的需要，為監管機構監管措施的制定與實施提供科學的法律依據。

參考文獻：

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[3]申國平.鐵路安全行政監管執法體系構建的法治研探[J].鐵道經濟研究，2013（1）

作者簡介：

郭謝培，工作單位延邊大學法學院，法律碩士。