淺析行政復議中使用釋明權的必要性

摘 要：釋明權是大陸法系民事訴訟中的一項重要法律制度，對于訴訟的順利進行和當事人權利的保護等都具有重要意義。行政復議中的釋明權是指行政復議申請人在申請事項、申請對象、復議請求以及證據提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復議法》的規定，以及申請人提出一些與行政復議機構職權相矛盾的要求時，行政復議人員做出必要的解釋的權利。行政復議機關既要完成對行政機關行政行為的監督職能，還要維護公民的合法權益，在實踐中應正確行使復議權。

關鍵詞：行政復議；釋明權

一、釋明權概述

釋明權是民事訴訟的一個概念，來源于大陸法系，其本意是指釋明權是法官應盡的一項義務，是訴訟當事人享有的一項權利，但由于現行的法律規范對于法官在民事訴訟中如何行使釋明權無明確、統一的規定，司法實踐中法官在民事訴訟中行使釋明權時的作法不一，影響了法官客觀、公正、公平、中立的行使好釋明權這項義務。可以看出，法官行使這一權利，主要是向當事人提出關于主張和證據兩個方面的問題。我國民事訴訟領域也借鑒了這一大陸法系的傳統，在訴訟活動中，不僅僅是民事訴訟，行政訴訟中也存在著釋明權的問題，而將釋明權引入行政復議，是由復議的性質以及復議實踐決定的，《復議法》有些規定也對復議人員課以釋明權[1]。

從復議性質來說，行政復議雖然不是訴訟活動，但是具有一定的司法性，復議中的申請人和被申請人類似于訴訟活動中的原告和被告，而復議機關則具有司法機關的某些職能，在對被復議的具體行政行為的審查方面，以及整個復議程序中，包括對證據的認定、復議決定的做出，都與行政訴訟有類似之處。在復議過程中，會比訴訟過程中更多地面臨著申請人在申請事實、申請對象、復議請求等方面的模糊不清的問題，當然作為被申請人的行政機關以及其他機關一方，也存在著一些需要解釋、說明的問題，但是，行使釋明權主要是針對申請人。正確行使釋明權是行政復議人員在行政復議活動中的一項重要義務。當然，雖然都稱為釋明權，但是因為行政復議和訴訟活動有著本質的區別，所以復議中的釋明權和訴訟中的釋明權有差距，復議中的釋明權是指行政復議申請人在申請事項、申請對象、復議請求以及證據提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復議法》的規定時，以及申請人提出一些與行政復議機構職權相矛盾的要求時，行政復議人員做出必要的解釋的權利，這種解釋可以允許存有微小瑕疵的復議申請順利進入復議程序，也可以拒絕一些與復議機構職權相背離的行為進入復議程序。復議中的釋明權以申請人行為存在瑕疵為前提。

二、實踐中需要行使釋明權的幾種情形

在實踐中，法人、其他組織作為申請人的，往往委托代理人代為辦理，對復議的流程要求比較清楚，材料的提交較為齊全、準確，需要復議機構做出釋明的地方并不多。而公民作為申請人的，則存在很多問題，筆者結合實踐，歸納了以下幾點六種情形，這些情形的一個共同特點是大多以口頭陳述事實為主，以一定數量的書面材料為輔的申請模式。①所口頭陳述的事項以及提交的材料，該事項要么不在復議范圍，要么超過復議期限。例如申請人就村委會的行為提出復議，顯然不在復議范圍。②所口頭陳述的事項以及提交的材料，雜亂無章，含糊不清，不能理出事項的條理。③所口頭陳述的事項以及提交的材料，判定屬于具體行政行為，但是沒有被申請人以及復議請求。④所口頭陳述的事實基本清楚，復議請求正確，但是錯列被申請人或者少列被申請人。

三、行政復議釋明權的行使

行政復議作為一種行政機關內部糾錯機制和對公民權利保護機制相結合的產物，一要完成對行政機關行政行為的監督職能，二要維護公民的合法權益，兩者應該平衡發展，要保證在合法的范圍內，公民的權利得以實現，行政機關的職能也得以實現。在這種職能認知和角色定位的前提下，要正確行使釋明權，不能因為申請人的復議行為存在微小瑕疵就將其拒之門外，也不能越俎代庖充當了申請人的代理人，針對以上所述的幾種實踐情況，復議機關在行使釋明權中，應該把握以下幾點。

1.立足于我國法治現狀，認真對待口頭申請復議

我國市縣政府法治工作還存在很多問題，這些問題的一個很大因素就是人民群眾的法律意識較低，法律知識欠缺，經濟還不算寬裕，選擇行政復議，很多是考慮到了復議不收取費用這一因素。至于復議申請的合法程度，則不可苛求，據筆者觀察，統計，在公民申請行政復議的情形中，幾乎沒有一個是完全按照復議法的規定，完整、準確地提供申請復議的材料的，大多是口頭陳述復議事項。所以，針對以口頭陳述申請復議的情況，應該結合我國的國情，將其作為一種申請復議的常態。我國復議法第十一條也規定了口頭申請的情況，行政復議機關的義務。對于那些愿意口頭陳述的，一定要聽其陳述，對于陳述的不同情形，要區別對待，正確行使釋明權[2]。

2.做好角色定位，正確行使釋明權

在行政復議過程中，要做好角色定位，行政復議人員的角色就是監督權力與維護權利，兩方面不可偏廢，要像法官一樣中立。行使必要的釋明權，正確行使釋明權。

（1）對于在口頭陳述中發現，行政復議申請不在復議范圍的，要明確告知不予受理，并解釋理由，做到有依據，使申請人明白不予受理的原因。

（2）在口頭陳述中，初步斷定所述事項屬于受案范圍的，但是申請人未提出具體的被申請人以及復議請求的，應該提醒其提出被申請人和復議申請。申請人如果不能提出，但是要求服役人員幫其提出的，復議人員應該予以拒絕，這種情況下復議人員如果代為提出，那么就與代理人的角色毫無二致，背離了角色定位，違背了法律，這種情況下，復議人員需要告知申請人委托代理人代為提出申請。

四、結束語

行政復議機關作為行政復議程序的重要推動者，釋明權的行使在其中起到了不可或缺的作用。如果機械地照搬法律條文，而不考慮法律運行的環境，行使必要的復議釋明權，那么這個程序就難以運作下去，而如果濫用釋明權，就會喪失行政復議的權威性，使復議機構成為法律服務機構，改變了機構的性質，也是不可取的。所以，在準確定位的基礎上，結合法治現狀，充分有效地行使釋明權，是做好行政復議的監督與救濟職能結合所必需的。

參考文獻：

[1]董震.論我國法官釋明權.《理論月刊》，2009年2期

[2]淺析行政訴訟中法官釋明權的幾個問題