芻議人民監督員制度改革

摘 要：改革人民監督員選任管理方式和范圍，是深化司法體制改革的一項重要舉措，有利于充分發揮司法行政職能，提高人民監督員制度公信力，加強對檢察權力運行的監督制約，提升檢察機關法律監督能力，對于拓寬人民群眾有序參與司法渠道具有重要的意義。

關鍵詞：檢察機關；人民監督員；司法改革

人民監督員制度作為是檢察機關主動接受外部監督的一項制度創新，要成為我國刑事司法程序中獨具特色而又行之有效的司法制度，諸多問題還有待司法界和實務界共同探討，要在人民監督員怎么選任管理，監督程序如何設計、監督權利如何保障等等都需要在實踐中不斷深入研究、逐步改革和完善。

一、人民監督員的選任辦法

為使人民監督員更具獨立性、公正性，按照“自薦為主、推薦為輔”的原則，面向社會公開統一選任人民監督員，不應由檢察機關選聘，有人認為，應由同級人大常委會或上一級人大常委會相關部門擔負選任工作。人大常委會對符合人民監督員條件的進行任命并向社會公布，匯總后建立人民監督員庫，根據監督案件的實際，采取隨機抽選人選。人民監督員的管理、培訓、表彰也統一由人大常委會負責。使人民監督員制度成為人民檢察院的“外部”制約機制，讓人民監督員成為人民的眼睛。

筆者認為，人民監督員的設置和選任機關，將人民監督員分為省級人民檢察院人民監督員和設區的市級人民檢察院人民監督員，分別由省級和設區的市級司法行政機關負責選任，縣級司法行政機關承擔具體組織工作；人民監督員的選任條件，要求人民監督員應當具備較高的政治素質，具有廣泛的代表性和扎實的群眾基礎，并規定了選任人民監督員的一般條件和排除情形；人民監督員的選任程序，將選任程序分為確定名額、組織報名、審查公示、公布名單四個環節，確保選任工作公開、公平、公正進行；明確了對人民監督員的管理內容和形式，建立健全人民監督員選任、培訓、考核與使用銜接機制。

二、人民監督員監督范圍的拓展

完善人民監督員制度的規定。根據人民監督員應對整體檢察機關執權運行實施監督和深化檢務公開制度改革實行“動靜結合”公開的思路和措施要求，建議高檢院對人民監督員制度重新定位，即：人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件、辦理其他刑事案件和申訴案件，實行人民監督員制度。從而，使人民監督員制度成為一項專門針對檢察機關行使檢察權的監督制度，而不僅僅是針對檢察機關“辦理直接受理立案偵查案件活動”一個方面進行監督。

人民監督員制度作為檢察機關主動接受監督，切實防止和糾正檢察機關執法不公的主要方式之一，在監督檢察機關執法辦案，提升檢察機關執法公信力方面發揮了重要的作用。人民監督員的監督范圍在無數檢察人歷經長期實踐的過程中已形成了諸多有益的探索，筆者相信，隨著該項制度的愈發完善，監督范圍必將會朝著更加有利于該項制度發揮更好效能的方向發展。現階段，人民監督員的監督范圍所出現的問題已影響到了該制度效能的有效發揮，筆者認為，有權機關在制定統一的監督范圍時可從以下幾個方面予以拓展：

將監督渠道由線下拓展至線上。隨著信息技術的發展，檢察機關的辦案模式發生了極大轉變，尤其是隨著啟用新的網上辦案系統，使得檢察環節案件100%實行網上辦理。檢察機關在邀請人民監督員開展常規案件監督時，應將網上辦案納入到受監督范圍，消除了網上辦案外部監督的盲區，提升了檢察執法辦案的公信力。

要擴大監督的范圍。目前我國法治資源不很充足的情況下，全面擴大人民監督員制度的范圍，不太符合效率原則與程序經濟原則，但讓公民參與或監督檢察機關司法決定的思路是正確的，不應該只局限在自己直接受理偵查的案件上，可以考慮將監督案件范圍擴大到其它刑事案件上，體現程序公正的要求。

將檢風檢紀納入到人民監督員的監督范圍。現行的人民監督員規定對人民監督員監督除自偵案件以外的檢察工作規定過于寬宥，且沒有形成完整的程序制度。隨著人民群眾對檢察機關公正執法、模范守法要求的期望愈發高漲，廣渠道拓展接受監督渠道成了眼下各級檢察機關爭相采取的做法，例如有的檢察院采取從社會各界聘任檢風檢紀監督員的方法拓展接受外部監督的渠道。

三、人民監督員保障機制完善

1.知情權保障機制

要確保人民監督員對案情的全面準確的掌握.一是要將偵查階段全部的案卷材料移送人民監督員閱卷，使人民監督員能夠獲取第一手原始資料，改變人民監督員被動聽審的做法，增加查閱偵查卷宗的權力，主動參與執法檢查活動的權力等等。二是建立權利告知機制。告知機制分為兩個層面，一是告知犯罪嫌疑人知曉有提請人民監督員監督的權利；二是保障人民監督員對相關犯罪嫌疑人是否已被告的知曉權利。為此，規定承辦人在第一次訊問兒罪嫌疑人時應告知有提請人民監督員監督的權利，并將制作的告知文書及時送達人民監督員。三是建立旁聽列席機制，對人民監督員不同意檢察長審查意見而提交檢察委員會討論的情形，可規定檢察機關應當邀請人民監督員列席檢察委員會的討論，對辦案部門對監督案件作了處理的相關會議也可邀請人民監督員列席發表意見。

2.監督權保障機制

人民監督員的履行監督權的保障對監督權行使的外部條件保障，也包括對不履行職責規制與懲戒。一是監督權時間保障機制。應規定人民監督員所屬單位支持人民監督員的工作，并將監督工作的時間視為工作，并合理安排人民監督員的工作性質和工作時間。二是獨立監督權保障機制。在現行關于獨立監督內容的基礎上，進一步完善保證人民監督員評議記錄的保密性，盡可能減少因泄密對人民監督員帶來的不利影響，以保障人民監督員能夠大膽發言，敢監督、真監督。三是監督權績效機制。人民監督員履職，要具備實際履行能力，對人民監督員進行必要的管理、培訓、考核、獎懲、罷免，對其任期內的行為進行規范和跟蹤，對人民監督員的監督次數也要加以適當的限制，對任期內長期不履職和不能履職的可進行勸退，免去其人民監督員資格，以確保監督權行使的實效性。

3.人身權保障機制

賦予人民監督員言論豁免權。由于人民監督員產生的人民性特點，在監督過程中可能由于專業水平的限制，出現言論上的侵權行為，如出現對犯罪嫌疑人人格權的侵犯。可考慮賦予人民監督員享有的監督案件進的言論不受法律追究的權利，同時也必須限定僅指人民監督員在履行監督職責中的相關言論。

4.物質條件保障機制

一是監督經費保障機制。應從立法上或聯合發文的方式明確規定將各地檢察機關人民監督員工作的經費納入當地政府財政預算，由當地政府部門規劃并確保經費保障落到實處。二是規定對有工作單位的人民監督員，所在單位不得因人民監督員履職而克扣工資，資金等待遇。三是應規定相應補助由財政直接劃給人民監督員所在單位或直接發放，確保人民監督員監督的獨立性。

5.提高人民監督員的法律素質

人民監督員法律素質的高低，直接關系到案件監督的效果。由于檢察工作業務性比較強，特別是涉及進入人民監督員監督程序的自偵案件，更是處在罪與非罪，此罪與彼罪的邊緣地帶，如果人民監督員不具備良好的法律素質，就難以勝任監督工作，這種監督不但起不到促進司法公正的目的，反而會導致執法的混亂。因此必須加強對選聘的人民監督員的法律培訓工作，通過人民監督員辦公室采取多種形式，如組織集中培訓，發放法律書籍，邀請人民監督員參加疑難案例研討會等，努力提高其法律水平和業務能力，以適應監督工作的需要。

參考文獻：

[1]張衛清.《人民監督員監督范圍的拓展探析》，《法制與社會》，2014年第20期

[2] 卞建林，褚寧.《人民監督員制度的運行與完善》，《國家檢察官學院學報》，2014年第1期

注：本文系廣西桂林市檢察院辦公室人民監督員制度改革研究課題階段性成果，該課題系桂林市檢察院資助的一般性課題。