試論借地建房的權利范圍

邵英魁

【摘要】近年來，城市房屋征收與補償糾紛一直是社會熱點和難點問題。征收城市私有房屋應當對土地使用權進行補償，但要嚴格區別劃拔土地與出讓土地的不同類別和個案的具體情況，進行分別評估后方可補償。在征收補償程序方面必須堅持國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定。國務院應對借地建房權利范圍進行界定，最高人民法院也應當盡快研究出臺相應的司法解釋，以便今后對類似問題進行妥善處理。

【關鍵詞】借地建房；權利范圍；房屋所有權的界定

【中圖分類號】F293.35 【文獻標識碼】B

一、問題的提出

近年來，城市房屋征收與補償糾紛一直是社會熱點和難點問題。被征收人與征收人往往就房屋補償的價格不易形成一致意見，特別是對于被征收房屋所占的土地的使用權，由于歷史原因形成的個別情況如何補償問題的認識有嚴重分歧。在評估與補償裁決中，對土地使用權應否進行補償及補償標準也有完全不同的做法和分歧。一種意見認為對土地使用權不需要進行補償。另一種意見認為，在房屋征收補償時應當考慮被征收房屋的土地價格因素。但在實踐中，對土地價格怎樣評定，被征收人應當享受多大程度的土地收益，尚無定論，由此而引發的許多征收與補償問題一旦發生糾紛很難妥善處理。

本人在代理行政訴訟案件中，遇到了一起比較典型的土地使用權和房屋所有權不一致的問題，覺得有必要提出自己的觀點，與同行探討。

有這樣一個案例：李某父親1990年為解決住房困難向鐵路臨時借地建設住宅。1994年至1995年間李某在其父親臨時借用的鐵路用地上翻建房屋用于商業經營，1997年，李某因經營需要，向銀行申請貸款，銀行要求提供抵押物，李某為了獲得銀行貸款，在某市某區辦理了房屋產權證書。2011年政府擴建公路，需要動遷李某的房屋，李某持房屋產權證書要求政府按有照房屋給予貨幣補償，地方人民政府認為李某取得的房權證不合法，只能按臨時建筑給予適當補償。經協商雙方不能達成一致意見，政府注銷了李某持有的房屋產權證書，強制拆除了李某的房屋。由此引發了行政訴訟，本文論述的是如何界定類似情況的權利范圍。

依據《中華人民共和國土地管理法》規定，“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續”。土地變更登記原則確定了土地使用權和房屋所有權相一致的原則。土地使用權與房屋所有權主體相一致的原則也是一種合理的安排和要求。房屋和土地應當是不可分離的，作為一個自然現象，不應當存在差異。房屋和土地只有被作為一個物，存在一個所有權，才有利于簡化因房地產權的分離而導致的矛盾，這本應當是一種非常簡便的不動產權利安排。我國土地使用權分為劃撥土地使用權、出讓土地使用權和農村集體土地使用權，土地使用人和土地使用性質不同，也就必然不可能實現房屋和土地所有權一體化，成立一個所有權，但依法建立土地使用權與房屋所有權的一體化規則，無疑也能夠達到同樣的效果。換言之，房屋所有權和土地使用權主體的一體規則，是房屋和土地使用權的統一。李某建造房屋所使用的土地是錦州鐵路局臨時出借給個人使用的鐵路用地（系國家劃撥土地），屬于臨時使用性質。《臨時借用鐵路土地協議書》明確約定：一但鐵路需要該土地，保證不要任何條件一個月內自行拆除（見《臨時借用鐵路土地協議書》個人建房申請書及保證書第4條）?！杜R時借用鐵路土地（及建筑物）協議書》第三條規定：乙方保證不隨意擴大占地范圍，不修建永久性建筑物、不準轉讓、不準改變土地用途，違反者由乙方承擔一切后果責任。盡管鐵路方面出借土地時根據鐵路利益做了相應的約定，實踐中卻很難施行，當借地建造的房屋遇到地方城市建設需要收回劃撥土地時。對于房屋補償安置問題就成了一個難點。本案借地人李某在沒有取得土地使用權的情況下當然沒有經過規劃許可、建設許可，但政府已經為她頒發了房屋所有權證，政府的違法行為客觀上掩蓋了借地建房的臨時建筑性質，李某持房產證要求政府按有照房屋給予補償，他的權利范圍當如何界定呢？

二、土地和房屋分別評估方式進行補償

《中華人民共和國房地產管理法》第十九條規定，國家對出讓的土地使用權在期限屆滿前收回時，應當給予補償。城市房屋征收補償的實質就是政府收回土地使用權另行許可使用的行為。在征收補償過程中，只要城市私有房屋的所有權人享有出讓土地使用權的，就應當把土地使用權的價格計入到房地產補償價款之中。執行土地補償標準應當根據土地的用途、區位、基準價、剩余使用年限以評估方式確定。《房地產估價規范》6.7.6規定，對依法以出讓轉讓方式取得的土地使用權需要拆遷其地上房屋時，對該土地使用權如果視為提前收回處理，則應在拆遷補償估價中包括土地使用權的補償估價?！冻擎倗型恋厥褂脵喑鲎尯娃D讓暫行條例》第四十七條的規定，對劃撥土地使用權，政府可以無償收回。這種如果私有房屋所有權人僅享有劃撥土地使用權，則對土地不必單獨進行估價補償。李某建造的房屋使用的土地為借用性質，不享有土地使用權，自然也就不享有土地收益權，類似情況不適用土地和房屋綜合評估的方式，其權利僅限于建筑物本身，評估對象應當限于地上建筑物，李某關于要求政府參照商品房現行市場價格補償實際包含了土地使用權的補償，其要求沒有依據。其房屋建筑物的補償標準應當在介于臨時建筑和有照房屋之間協商解決。

三、出借國有劃撥地的法律效力

國務院《城市規劃條例》（1984年1月5日國務院發布）第三十一條：“任何組織和個人在城市規劃區內需要臨時使用國家所有的土地或者征用集體所有的土地，必須向城市規劃主管部門提出臨時使用土地的申請，經審查批準，發給臨時用地許可證后，方可使用土地。申請建設用地的組織和個人，經城市規劃主管部門審查批準其用地位置、用地面積和范圍，并劃撥土地，發給建設用地許可證后，方可使用土地”。國家土地管理局、鐵道部《鐵路用地管理辦法》（1992年12月1日實施）第二十二條：“鐵路用地按國家有關規定，向當地縣級以上人民政府土地管理部門申請土地登記。鐵路運輸系統用地由鐵路局、鐵路分局按宗地向所在地縣級以上人民政府土地管理部門申請土地登記。鐵路其他用地，由用地單位直接向所在地的縣級以上人民政府土地管理部門申請土地登記?！钡诙臈l：“對鐵路用地要實行重點保護，任何單位和個人不得占用。因特殊情況，確需占用鐵路用地時，須征得鐵路用地管理機構同意后，依法向縣級以上人民政府土地管理部門申請辦理權屬變更手續。”《遼寧省城市鐵路沿線規劃建設管理規定》（2000年2月1日實施）第九條：“凡在建設控制區內進行工程建設（含地下工程），必須按照國家和省的有關規定，到城市規劃行政主管部門辦理《建設工程選址意見書》、《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》。已經取得土地使用權的單位，應當按照批準的用途使用土地，不得擅自改作他用；確需改變的，到當地土地行政主管部門辦理審批手續?！辫F路對國家劃撥的土地無權出借，但出于歷史原因，鐵路局向路內職工出借土地用于解決職工住房困難曾經形成慣例，向路外非鐵路員工出借土地情況也為數不少，引發了歷史遺留問題，但究其根本，出借土地行為是不合法的，鐵路部門雖然也進行過清理，但收效甚微，糾正鐵路用地違法行為已經成為當前規范土地使用權限的一個不可回避的問題。

四、政府為借地建房頒發產權證行為的效力

政府機關代表國家行使職權，對于土地使用、房屋修建等違法行為予以糾正是無可爭議的職責行為，任何企業或個人未經土地部門批準，擅自改變土地用途，或未辦理變更手續使用土地的行為都必須予以糾正。政府在征收補償過程中發現自己的違法行為應當糾正。

取得房產證的前置條件是已經獲得了土地使用權和規劃許可、建設許可，李某在沒有取得土地使用權的情況下當然沒有規劃許可、建設許可，政府的發證行為是不合法的，政府在發證和登記行為上也是違法的，在處理責任人的前提下，政府為借地建房頒發產權證行為應當確認為無效行為，產權證應當注銷。

五、對管理和裁決機關的建議

隨著我國城市化建設的進程，借地建房補償問題的矛盾必將在一定歷史時期內逐漸顯現。政府機關代表國家行使職權，對于土地使用、房屋修建等違法行為予以糾正是無可爭議的職責行為，任何企業或個人未經土地部門批準，擅自改變土地用途，或未辦理變更手續使用土地的行為都必須予以糾正。但對于歷史形成的違法行為，一般在不涉及征收與補償矛盾的情況下難以發現，政府在征收補償過程中發現自己以前的違法行為應當按法定程序糾正，一旦糾正程序不合法，容易造成發生上訪、纏訟等情況，建議國務院對借地建房權利范圍進行界定，最高人民法院也應當盡快研究出臺相應的司法解釋，以便今后對類似問題妥善處理。