欠發(fā)達地區(qū)城市化進程中失地農(nóng)民保障體系研究

摘要：現(xiàn)階段的我國，經(jīng)濟發(fā)展取得了令人矚目的成績，但由于我國國土遼闊，各地區(qū)之間存在很大的差異性，相對來說東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，而西部地區(qū)還處于欠發(fā)達階段。中西部欠發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民對于社會保障體系的關注度非常高，僅次于對于收入的關注。本文擬就從欠發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程中的具體特點，研究運用何種運作機制建立失地農(nóng)民的保障體系。

關鍵詞：欠發(fā)達 失地農(nóng)民 保障體系

中央已經(jīng)把完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制列為驅(qū)動我國未來經(jīng)濟升級轉(zhuǎn)型的重要發(fā)展措施，從上世紀90年代中后期以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進入快速車道，在推動我國經(jīng)濟高速增長的同時也帶動了農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)大規(guī)模的遷移，在整體上奠定了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展格局。快速擴張使得一些問題漸漸浮現(xiàn)，大興土木，圈地造城，被推高的房價、被撂荒的農(nóng)田，增長伴隨著困惑，怎樣才能使城鎮(zhèn)化的質(zhì)量追趕上他的速度，怎么樣打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，怎么樣實現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，怎么樣實現(xiàn)土地的扭轉(zhuǎn)，雖然已經(jīng)有了一些探索，但是，我國在城鎮(zhèn)化研究方面至今還沒有系統(tǒng)完整理論清晰的研究，沒有比較成熟的分析模型，尚未形成關于我國本土化的城鎮(zhèn)發(fā)展理論范式。通過分析歐美發(fā)達國家的城市化發(fā)展路徑，可以看出西方國家在城鎮(zhèn)化方面主要經(jīng)歷了以下三個階段：第一個階段是城市化的集中階段，第二階段是分散階段，第三階段是及紳士階層（gentrification）回流階段。我國不同區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展程度不均衡，這種不均衡的存在導致不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平相差很大，部分發(fā)達地區(qū)如京、滬、穗等城市已進入了城鎮(zhèn)化的分三階段，就全國范圍來看大部分地區(qū)仍然處于城鎮(zhèn)化的第一階段。

此外在國內(nèi)的某些城市同事也出現(xiàn)了城市中心人口的置換，主要是紳士階層加速流入城市中心。這種多種現(xiàn)象模式同時存在，同時發(fā)生，使得政策往往顧此失彼。因此，在城鎮(zhèn)化進程中各地應該因地制宜，根據(jù)當?shù)鼐唧w的發(fā)展情況，科學選擇城鎮(zhèn)化路徑和發(fā)展模式。為使研究對促進城鎮(zhèn)化發(fā)展制定的政策更具針對性和可操作性，課題組對淮安市各縣區(qū)失地農(nóng)民進行入戶調(diào)查，在調(diào)研中我們了解到，失地農(nóng)民對于社會保障體系的關注度非常高，僅次于對于收入的關注。本文擬就從欠發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程中的具體特點，研究運用何種運作機制建立失地農(nóng)民的保障體系。

1 失地農(nóng)民存在的問題分析

2013年12月13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議已為中國新型城鎮(zhèn)化的政策思路定調(diào)，未來城鎮(zhèn)化將分三個層面展開：第一個層面是在以廣州為中心的珠三角、以上海為中心的長三角和以京津為中心的環(huán)渤海，形成三大都市群；第二個層面是以省會為中心形成“次區(qū)域城市群”；第三個層面則是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，以縣城為中心，包括縣城關鎮(zhèn)、若干小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)，形成以縣城為中心的就地城鎮(zhèn)化模式。

在欠發(fā)達地區(qū)，由于沒有足夠多的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會和發(fā)達的交通網(wǎng)絡，因此失地農(nóng)民更多地選擇外出打工而非本地就業(yè)。但是由于文化水平、技能、年齡、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，有很多失地農(nóng)民沒有能力外出就業(yè)，我們通過調(diào)查問卷、個案訪談研究失地農(nóng)民經(jīng)濟生活狀況以及經(jīng)濟適應能力，調(diào)查發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題。

1.1 經(jīng)濟收入普遍降低

淮安市近郊農(nóng)民絕大多數(shù)是菜農(nóng)，經(jīng)濟收入主要來源于種植蔬菜和兼營其他副業(yè)，經(jīng)濟收入要比遠郊農(nóng)村種地的農(nóng)戶高得多。征地后，近郊農(nóng)民的經(jīng)濟收入普遍降低。據(jù)我們對失地農(nóng)戶的調(diào)查，失地前他們一般的年平均純收入為2萬元，有的農(nóng)戶年收入可達3-4萬元。失地后沒什么經(jīng)濟收入來源，只靠一點征地補償款維持生活。在調(diào)查中對失地前后的經(jīng)濟收入狀況進行對比，見圖一：

1.2 就業(yè)難與就業(yè)滿意度低

淮安市城郊農(nóng)民失地后處于失業(yè)狀態(tài)的占1/3多，這一數(shù)據(jù)與全國范圍內(nèi)統(tǒng)計的失地農(nóng)民就業(yè)狀況基本吻合。失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)主要途徑是：自謀職業(yè)、村委會安置、征地單位安置和政府安置，各占比例如圖二。

1.3 失地農(nóng)民再就業(yè)培訓制度缺失

失地農(nóng)民不同的個體因素對經(jīng)濟適應力產(chǎn)生不同的影響。通過相關分析表明，失地農(nóng)民文化程度越高經(jīng)濟適應力越強；反之，文化程度越低的失地農(nóng)民，進城后的經(jīng)濟適應力越差。農(nóng)民被征占土地后，直接從農(nóng)村到城市，政府沒有及時和正規(guī)地給他們補上學習新的生存技能這一課，導致了他們再就業(yè)的機會比較小。雖然也有經(jīng)政府職能部門推薦到附近企業(yè)工作的，但從事的也大多是保潔、更夫或是保安的一些簡單的體力工作，工資基本是淮安的最低水平，維持自身生活還勉強，養(yǎng)家糊口就困難了。

1.4 覆蓋面窄，保障水平低

在一些地區(qū)，失地農(nóng)民享有部分社會保障，但是其覆蓋面相對于城鎮(zhèn)社會保障體系而言較窄。問卷調(diào)查分析，72.5%沒有或者不知道是否加入養(yǎng)老保險，50.5%的失地農(nóng)民不愿意將征地補償款的一部分轉(zhuǎn)為養(yǎng)老保險金情況，90.1%的失地農(nóng)民沒有享受城市市民同樣的社會保障。

1.5 社會保障體系殘缺，征地后遺留問題多

農(nóng)民失去土地后，原來自給自足的生活形態(tài)打破了，又沒有和城鎮(zhèn)職工、居民一樣的醫(yī)療保險，社會基本養(yǎng)老保險或者符合一定條件去辦理城市低保等的基本保障措施，維護日常生活就靠當初領取的安置費，一旦坐吃山空、用光花光，陷入困境或是再遇到點大病什么的，根本就沒有辦法解決。

2 欠發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民社會保障體系的構(gòu)建

2.1 完善土地征用補償政策

①征地程序透明化。各地在征地過程中存在著政府圈地，或亂占濫用耕地，或征而不用，或多掙少用等浪費土地資源以及暗箱操作等現(xiàn)象，征地程序不透明，有些土地被征用了很長時間也沒有被利用，農(nóng)民也不能夠再回到自己的土地上耕作，這些現(xiàn)象使得被征用土地者存在著極大的不滿，在征地過程中他們沒有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。所以政府應該使征地程序透明化，加強對土地使用的監(jiān)管。②賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。十八屆三中全會公報指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。目前，農(nóng)村集體建設用地普遍存在利用不合理、效率低下等問題。農(nóng)村集體建設土地入市是未來的必然趨勢，在農(nóng)村集體土地上市的問題上，必須以打破土地一級市場的壟斷為目標，不能走政府拍賣的老路，并與政府土地拍賣形成分庭抗禮的競爭態(tài)勢，地價才有望不受操控，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益才能得到保證。實現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地與城市國有建設用地“同地同價同權(quán)”，允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。還應該允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租。endprint

2.2 健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度

①區(qū)分對象，統(tǒng)賬結(jié)合。失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險要分清對象，對于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度；對尚未就業(yè)的失地農(nóng)民應建立有別城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式。養(yǎng)老保險的重點對象是：勞動年齡段內(nèi)和已達到養(yǎng)老年齡線以上（男60周歲以上，女50周歲以上）的失地農(nóng)民。政府負擔部分和村集體交納資金的部分，用做養(yǎng)老保險基金，建立養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌賬戶，統(tǒng)籌層次暫以縣市級較為妥當。以村集體負擔的部分資金和個人從安置補助費中列支的資金建立個人賬戶。同時，根據(jù)權(quán)利與義務對等的原則，并結(jié)合城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的經(jīng)驗，采取個人繳費的辦法來充實個人養(yǎng)老賬戶，繳費水平可以較低但應有一個下限，并鼓勵多繳。失地農(nóng)民多繳部分，政府有關部門要給予一定比例的配套。②提高保險待遇，按繳納金額的多少給予相對應的補償。失地農(nóng)民所享受的養(yǎng)老保險待遇是和繳納金額的多少相互匹配對應的，一般來說，應當不會低于所在地區(qū)的居民的最低生活保障水平，特殊情況可以依據(jù)所在地區(qū)下崗職工的一般補助標準。養(yǎng)老保險金的繳納方式是，政府出資部分和風險準備金由當?shù)貒临Y源部門在撥付征地費用的過程中統(tǒng)一辦理，一次性足額轉(zhuǎn)入當?shù)刎斦块T開設的社會保障基金專用賬戶中，可以由征地單位根據(jù)失地農(nóng)民名單，將需要支付的各項保障給用直接從土地補償費、安置補助費中劃撥出來，一次性轉(zhuǎn)入勞動保障部門。個人自愿繳納的養(yǎng)老保險費可以劃分為多個檔次，既可以補交、預交，又可按月、按季、按年繳納。對已經(jīng)達到養(yǎng)老年齡線以上的農(nóng)民，可直接實行養(yǎng)老保險，實行個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的制度，政府出資部分進入社會統(tǒng)籌賬戶，集體經(jīng)濟組織和個人出資部分記入專用賬戶，記賬利率按實際收益率或不低于一年期銀行同期利率確定。失地農(nóng)民去世后，其個人專用賬戶中的本息余額由法定繼承人或指定收益人繼承。對勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，為其建立個人專用賬戶，按年齡段不同一次性或分批繳足基本養(yǎng)老保險費用，政府、集體和個人出資部分一并記入個人專用賬戶。

2.3 就業(yè)保障體系的構(gòu)建

①建立針對性的勞務資源網(wǎng)絡，完善培訓措施。相當部分失地農(nóng)民無資金、無技術、無技能，改變農(nóng)民弱勢群體地位的根本辦法就是使他們掌握知識和技能。對于農(nóng)民的培訓一方面應該根據(jù)他們的年齡和學歷層次區(qū)別設置培訓內(nèi)容的難易程度；一方面應根據(jù)市場的需求和變化采取定單培訓、定向培訓、委托培訓等形式，充分發(fā)揮就業(yè)聯(lián)盟、勞動市場和公益性公司的作用，實現(xiàn)勞動力資源和企業(yè)用工有效對接。因此要建立資源調(diào)查系統(tǒng)，針對農(nóng)民分類登記，準確收集勞務用工信息，突出反映年齡差異，形成有針對性的多層次勞務資源網(wǎng)絡，實行網(wǎng)絡化、動態(tài)化管理。②擴大就業(yè)渠道。欠發(fā)達地區(qū)應該根據(jù)各地的地緣和資源特點，大力發(fā)展涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。通過推進體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，加快調(diào)整結(jié)構(gòu)和布局，合理組合和調(diào)配使用新的生產(chǎn)力因素，實現(xiàn)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展。只有涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，才是實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和充分就業(yè)的保證，大力開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位。

2.4 住房保障體系的構(gòu)建

建立健全居住安置機制，有利于提高失地農(nóng)民的生活質(zhì)量，改善失地農(nóng)民的居住條件，確保他們不因住房問題影響生活質(zhì)量。

統(tǒng)建分購的安置模式在很多城市已經(jīng)得到證實，所以淮安市也可以選擇統(tǒng)建分購的安置模式，這種模式具有很多優(yōu)點：是在建設中可以有效地籌措資金，集中和高效地將資金使用在：①居住區(qū)規(guī)劃用地范圍內(nèi)的基礎設施建設（道路、電力、通訊、廣電、給水、排水、污水、燃氣、綠化等）；②居民集中居住區(qū)規(guī)劃用地范圍內(nèi)公共設施的建設（社區(qū)管理、文化娛樂、教育設施、休閑活動、商貿(mào)服務、醫(yī)療衛(wèi)生等）；③居民集中居住區(qū)對外交通建設。這種模式有利于失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和城市的和諧與可持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)階段，安置是先征地，后安置的模式，所以好多失地農(nóng)民不是住窩棚，就是租房住，這些都增加了失地農(nóng)民的負擔，所以安置小區(qū)在建設過程中一定要注意建設的時間問題。避免小區(qū)建設時間過長，在這個過程中政府要起到監(jiān)管作用，而且監(jiān)管要嚴，堅決杜絕層層轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象。

種種原因造成了失地農(nóng)民居住小區(qū)的樓房質(zhì)量，使得農(nóng)民的居住條件下降，認為沒有原來居住的環(huán)境好，也使得他們對政府失去了信任。所以為了能夠讓小區(qū)居民住的放心，政府在招標、建設等階段都要做到秉公執(zhí)法，嚴肅認真，本著對農(nóng)民負責的態(tài)度。對于不按照施工要求或者出現(xiàn)質(zhì)量問題的開發(fā)商要嚴肅處理。

2.5 改革戶籍管理制度，加快失地農(nóng)民市民化

我國過去的城鎮(zhèn)化道路偏重于土地的擴張，征地、拆遷、城市空間不斷擴展。大量農(nóng)民工進了城卻沒有落戶，人口遷徙、流動但是沒有定居。據(jù)統(tǒng)計局2013年數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)化率達到53.7%，但是這個數(shù)字統(tǒng)計的是城市常住人口，不是戶籍人口。2012年我國的城鎮(zhèn)化率為52.6%，其中戶籍人口占35%，中間還有17%的差距。這就是所謂的“半城市化”，沒有真正的城市戶口，很多福利享受不到。工業(yè)化負責創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化負責創(chuàng)造需求，中國目前創(chuàng)造需求的城鎮(zhèn)化速度落后于創(chuàng)造供給的工業(yè)化速度，造成需求不足。要加快發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟，關鍵是要改變這種深層次的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題，擴大內(nèi)需，通過人的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)進城農(nóng)民勞有所做，住有所居，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，他們的孩子能和城里的孩子一樣享有公共服務，共同成長，通過收入的增加，提高對商品和服務的需求，欠發(fā)達地區(qū)才能獲得快速增長的空間，縮小與發(fā)達地區(qū)的差距。

參考文獻：

[1]石憶邵.中國新型城鎮(zhèn)化與小城鎮(zhèn)發(fā)展[J].經(jīng)濟地理，2013（07）：47-52.

[2]陳志峰，劉榮章，鄭百龍，曾玉榮.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化同步”發(fā)展的內(nèi)在機制和相互關系研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2012（03）：155-160.

[3]王怡.西部地區(qū)城市化進程中失地農(nóng)民的就業(yè)障礙分析[J].價值工程，2011（19）.

基金項目：

江蘇高校哲學社會科學基金項目，立項編號：2012SJB790007。

作者簡介：

宋麗華（1970-），女，江蘇連云港人，市場營銷專業(yè)副教授，研究方向：地區(qū)市場銷售。endprint