“反傾銷、反補貼”措施中雙重救濟成因論

周躍雪

內容摘要：從近年來頻發的“兩反”措施（反傾銷、反補貼）實踐可以看出，美國將不再限于利用反傾銷措施限制我國出口以實行貿易保護主義，而是進一步利用反補貼措施質疑和挑戰我國相關經濟、貿易政策和措施。其中雙重救濟問題是橫亙在中美“兩反”貿易救濟紛爭中懸而未決的問題，引發了實務界和學術界的熱議。本文從“兩反”措施頻發的實踐出發，在討論雙重救濟的稱謂和概念的基礎上，著重分析在市場經濟國家和非市場經濟國家雙重救濟形成的具體原因，并進一步就其解決對策的可行性進行分析。

關鍵詞：“兩反”措施 雙重救濟 成因 非市場經濟國家

“兩反”措施中雙重救濟是在對同一進口產品同時發起反傾銷和反補貼調查和措施的實踐中出現的對補償傾銷或補貼所造成的相同情況的兩次救濟或者處罰。自2006年11月2日美國對華“銅版紙”發起首例“兩反”合并調查（concurrent application of antidumping and countervailing investigations）以來，截止2010年底，美國對華發起“兩反”合并調查26起（2006年1起、2007年7起、2008年5起、2009年10起、2010年3起），直接影響到我國對美出口貿易額逾70億美元。我國政府通過WTO多邊機制尋求公平公正的待遇，將美國“兩反”措施訴諸WTO爭端解決機制，即DS379案件，最終我國在“雙重救濟”（double remedy）這個核心利益點上獲得了勝訴，這是我國在“兩反”措施問題上的一個重大勝利。然而，DS379并沒有徹底解決雙重救濟問題，究其原因是WTO體系對非市場經濟國家實施“兩反”的雙重救濟問題缺乏明確的法律規定，上訴機構通過“曲折”的法律解釋和推理認定美國商務部在實施“兩反”措施中拒絕調查雙重救濟問題違反了《補貼與反補貼措施協議》（SCM協議）第19.3條下的義務。

不同情形下“兩反”措施中雙重救濟的成因分析

WTO直接對同一產品同時適用“兩反”的限制規定是GATT1994第6.5條：“任何締約方領土上的產品進口至任何其他締約方領土上時，不得同時征收反傾銷稅和反補貼稅以補償傾銷或出口補貼所造成的相同情況”。然而，該條的規定十分簡單和抽象，僅僅針對市場經濟國家情形出口補貼和傾銷重疊的情形，不能適用于目前對非市場經濟國家實施“兩反”的雙重救濟問題。

（一）市場經濟國家下對出口補貼的“兩反”措施會導致雙重救濟

1.出口補貼（Export subsidization）：根據《補貼和反補貼協定》（以下簡稱SCM協議）第3.1條，出口補貼在法律上或者事實上，作為唯一或者多種條件之一，以出口實績為條件而提供的補貼，包括該協定附件一所列舉的（a）到（l）12種具體手段。一般理論認為，出口補貼的目的是提高企業在外國市場上的競爭力，其中價格競爭力是最直接的方式，因此出口補貼的效果便是直接降低商品的出口價格。假設出口國的該產業充分競爭及產品的生產規模報酬不變，出口補貼會以全額方式降低最初的出口價格，如某企業生產某產品的生產成本是1美元，該產品的國內價格是每件產品1.2美元，而政府對每件產品提供了0.2美元的出口補貼，該產品在國際市場上就可以1美元銷售。實踐中，由于出口補貼降低出口價格進而引起雙重救濟有以下兩種情況：

僅有政府出口補貼的情況。在反傾銷調查中，反傾銷稅=正常價值（國內價格）-出口價格=1.2-1=0.2美元；同時發起反補貼調查，反補貼稅為每件0.2美元，那么最終進口商承擔的價格=出口價格+反傾銷稅+反補貼稅=1.4美元，高于實際的公平出口價格，即國內價格1.2美元。究其原因是傾銷幅度是由出口補貼引起的，因此“兩反”措施并用必將產生“雙重救濟”，故實踐中選擇其一便能補償不公平貿易的結果。

兼有政府出口補貼和企業傾銷的情況。同樣以上述例子，某企業生產某產品的成本是1美元，該產品的國內價格是每件1.2美元，政府對每件產品提供了0.2美元的出口補貼，結果該產品在國際市場上以0.8美元銷售。反傾銷調查中，反傾銷稅=正常價值-出口價格=1.2-0.8=0.4美元：反補貼稅為每件0.2美元，最終進口商承擔的價格=出口價格+反傾銷稅+反補貼稅=1.4美元，高于了實際的公平出口價格（國內價格）1.2美元。究其原因是傾銷幅度中既有政府出口補貼又有企業自身的傾銷，此時應該將反補貼稅從反傾銷稅中予以扣除，即最終進口商承擔的價格=出口價格+反傾銷稅-反補貼稅+反補貼稅= =1+0.2-0.1+0.1=1.2美元。由此看來，在企業傾銷和政府出口補貼并存且出口補貼以全額方式降低出口價格時，僅進行反傾銷調查和征收反傾銷稅就可以救濟傾銷和補貼共同造成的不公平貿易，換言之，在實際效果上征收反補貼稅的措施是多余的。如果非要“兩反”措施并用的話，就必須將反補貼稅從反傾銷稅中扣除才能避免雙重救濟。

總之，在市場經濟條件下，市場充分競爭，出口補貼以全額方式降低最初的出口價格，若并用反傾銷和反補貼稅，很容易造成雙重救濟。 因此進口國政府從國內產業實質性損害的結果出發同時發起進行“兩反”調查程序時，必須注意在反補貼調查中對政府補貼的性質和數額進行準確判定，一旦確定是出口補貼，無論有沒有企業傾銷的行為，征收反傾銷稅都能達到糾正出口補貼造成的貿易扭曲的效果；如果非要并用反傾銷和反補貼稅，則需要在反傾銷稅中去掉出口補貼的數額，從而避免雙重救濟。

2.國內補貼（Domestic subsidization）：GATT1994和SCM協議都沒有關于國內補貼的專門定義。趙艷敏認為，國內補貼是除了出口補貼以外的其他補貼，或者是不以產品出口為目的的政府資助。國內補貼又可分為進口替代補貼（禁止性補貼之一）、可訴性補貼和不可訴補貼。GATT第16.1條規定“進口替代補貼”是旨在減少進口的補貼。雙重救濟涉及的國內補貼不是進口替代補貼，而是可訴性補貼。根據SCM協議第5.1條，可訴性補貼是指即對進口國國內產業造成不利影響的（國內）補貼。endprint

國內補貼與出口補貼不同。從經濟學理論上講，補貼能夠降低出口商或者生產商的成本，從而使其能夠以較低價格對外出口或者在國內市場銷售。換言之，在同等條件下給予生產商貨物或者服務的補貼能夠降低生產成本，而生產商通常會對短期邊際成本的減少做出反應，即降低產品價格。很明顯，無論是從出口補貼還是國內補貼，均有降低市場價格的功用，兩者的區別是出口補貼一般影響出口價格，而國內補貼能夠同時對出口價格和國內價格發生作用。實踐中，由于國內補貼降低出口價格進而引起雙重救濟的有以下兩種情況：

僅有政府國內補貼的情況。還以上述例子來說，如果政府對該企業提供的是國內補貼，不管產品是否出口均享有0.2美元的補貼，均能夠在國內市場和國際市場上以1美元銷售。從反傾銷調查看，傾銷幅度為零，不應征收反傾銷稅；根據反補貼程序征收每件0.2美元的反補貼稅。因此，該情形下的“兩反”措施理論上不會產生雙重救濟的問題。

兼有國內補貼和企業傾銷的情況。如果該企業接受每件產品0.2美元的國內補貼，在國內市場以1美元銷售，在進口國市場上以0.8美元銷售。反傾銷稅=1-0.8=0.2美元；反補貼稅為每件0.2美元。最終進口商承擔的價格=出口價格+反傾銷稅+反補貼稅=0.8+0.2+0.2=1.2美元，和未接受補貼前的國內價格1.2美元相等，也沒有產生雙重救濟問題。究其原因是這樣計算出來的反傾銷稅中的正常價值已經是接受補貼后的價格，因此傾銷幅度中不含有補貼成份，因而不會與對該產品征收的反補貼稅產生重疊。

由此可見，在國內補貼情形下，無論有沒有企業的傾銷行為，“兩反”措施都不會產生雙重救濟問題，這就是為什么GATT1994第6.5條款僅僅規制“補償傾銷或出口補貼所造成的相同情況”而沒有提到“國內補貼”的原因，與進口國對市場經濟國家產品“兩反”措施時不存在國內補貼重復計算的實踐相吻合，而非刻意要將國內補貼排除在外。

（二）非市場經濟國家下“兩反”措施必將導致雙重救濟

與市場經濟國家所不同的是，非市場經濟國家產品的國內價格往往不能作為正常價值的基礎，而是以第三國（替代國）同類產品在該國的國內價格或者結構價格（Constructed Value）為基礎。所謂結構價格是將非市場經濟國家涉案產品按生產過程分解為各個生產要素，得出生產成本，在生產成本的基礎上加上固定折算的管理費用、利潤及其他費用，通過相關的調整就形成了正常價值。各要素投入的價格按照替代國的價格確定。 正是這種特殊的針對非市場經濟國家的方法，使得無論是在出口補貼還是在國內補貼下，“兩反”并用措施都將無可避免的導致雙重救濟。

1.出口補貼：同樣以上述事例進行說明：某企業生產某產品的生產成本是1美元，該產品的國內價格是每件產品1.2美元，而政府對每件產品提供了0.2美元的出口補貼，該產品在國際市場上就可以1美元銷售。

僅有政府出口補貼的情況。若根據進口國國內法出口國不具有市場經濟國家地位，其國內價格不能作為正常價值，而以結構價格為基礎。假如進口國使用替代國1.4美元作為確定涉案產品的正常價值，而不是1.2美元，那么反傾銷稅=1.4-1=0.4美元；反補貼稅為0.2美元，進口商最終的承擔的價格=1+0.4+0.2=1.6美元。結合前述市場經濟國家下僅存出口補貼的情形“雙重救濟”難以避免的結論，非市場經濟情形下此種雙重救濟的程度更加嚴重了，因為它采取了往往較高的結構價格作為正常價值，完全忽視了出口國國內價格的優勢。

兼有政府出口補貼和企業傾銷的情況。同例政府為產品提供了0.2美元的出口補貼，該產品在進口國市場上以0.8美元銷售。若以替代國1.4美元作為確定涉案產品的正常價值。反傾銷稅= 1.4-0.8=0.6美元；反補貼稅為每件0.2美元，最終進口商承擔的價格=0.8+0.6+0.2 =1.6美元。同理，采用較高的“結構價格”也加重了兼有出口補貼和傾銷情形下“兩反”措施的雙重救濟程度。

2.國內補貼：如果政府對該企業提供的是每件0.2美元的國內補貼，不管產品是否出口，都能夠在國內市場和國際市場上以1美元銷售。

僅有政府國內補貼的情況。若使用替代國價格1.4美元來確定正常價值，反傾銷稅=1.4-1=0.4美元；反補貼稅為0.2美元，最終進口商承擔的價格=1+0.4+0.2 =1.6美元。結合前述市場經濟條件下僅存國內補貼的情形不會發生“雙重救濟”的分析和結論來看，據此計算方式，非市場經濟條件下國內補貼降低了出口價格，卻沒有同等降低“國內價格”（此處為“結構價格”），也就是說此時的“國內價格”是沒有接受補貼的，那么“傾銷幅度”就包含了國內補貼的部分，進而反傾銷稅就已抵消了國內補貼數額（此例中，反傾銷稅0.4美元中包含0.2美元的國內補貼和0.2美元的價格優勢）。在此基礎上，進口國又征收反補貼稅，最終導致兩稅相加后稅額畸高。

兼有政府國內補貼和企業傾銷的情況。同例政府為產品提供了0.2美元的國內補貼，該產品在國內以1美元銷售，在進口國以0.8美元銷售。若以替代國1.4美元作為確定涉案產品的正常價值。反傾銷稅=1.4-0.8=0.6；反補貼稅為0.2美元，進口商實際承擔的價格=0.8+0.6+0.2=1.6美元。同上述推理一樣，以沒有接受國內補貼的結構價格為“正常價值”計算出來的反傾銷稅應包含了國內補貼額，再征收反補貼稅就必將構成雙重救濟。

綜上可見，在非市場經濟國家條件下，以替代國的結構價格的方式計算正常價值的方式無論在出口補貼還是在國內補貼下，“兩反”并用都必將構成雙重救濟。在出口補貼下，對非市場經濟國家“雙重救濟”程度比市場經濟國家的嚴重，其主要體現在它完全犧牲了出口國的國內價格優勢；而在國內補貼下，對市場經濟國家可以避免雙重救濟，但是對市場經濟國家而言，雙重救濟必將發生，因為反傾銷稅中已經包含了國內補貼的數額。

WTO體系下應對雙重救濟的對策分析endprint

（一）DS379案中WTO爭端解決機構的法律解釋未能真正解決雙重救濟問題

1.專家組裁決對雙重救濟。專家組認為中國沒有能證明美國的措施違反SCM協議第10條（“GATT1994第6條的適用”）、第19.3條（“反補貼稅的征收”之“適當數額”）、第19.4條（“征收”之“不超過補貼額”）等。在分析SCM協議第19.3條時，專家組認為美國的反補貼稅是在“適當數額”中，沒有超過被認定的補貼數額的范圍；按照非市場經濟國家方法計算而征收的反傾銷稅，對同時征收的反補貼稅是否“適當”沒有影響；SCM協議起草者沒有想在第19.3條中規定雙重救濟問題。專家組還認為GATT第6.5條的禁止限定在“出口補貼”范圍內，WTO成員并沒有想在國內補貼問題上禁止雙重救濟。此外SCM協議第19.3條和第19.4條在條文上對此問題沒有規定，SCM協議第19.4條對任何潛在的同時征收反傾銷稅處于“遺忘”狀態，因此第19.4條沒有表明雙重救濟情況。

2.上訴機構對雙重救濟的裁決。上訴機構推翻了專家組在雙重救濟問題上的法律推定，判定中國勝訴。理由是第19.3條的“適當數額”不能僅以第19.4條來確定，因為如果認為只要反補貼稅數額沒有超出補貼的數額則就是第19.3條指的“適當數額”的話，第19.3條的要求就變得多余。上訴機構認為專家組對GATT第6.5條未提及國內補貼的觀點是機械的、反相的推理：通常情況下出口補貼會降低產品的出口價格，但不影響國內價格，進而抬高了傾銷幅度，此時補貼和傾銷為“同一情況”；國內補貼同時影響國內價格和出口價格，進而不會影響到傾銷幅度，不會對同一情況雙重救濟。但在依據非市場經濟方法計算傾銷幅度的情況下，可能會出現同時對同一產品適用反傾銷稅和反補貼造成雙重救濟問題。上訴機構認為在解釋SCM協議第19.3條時，應該將GATT第6.5條和《反傾銷協定》作為上下文來考慮，專家組對SCM協議和《反傾銷協議》切割理解的解釋方法難以符合WTO各協定之間的解釋要協調一致的理念。上訴機構認為，要使數額為“適當的”，調查機關在核算出反補貼稅適當數額時，不能忽視已征收反傾銷稅對同一補貼的抵消作用。允許雙重救濟將構成對兩協議中“適當”原則的規避。上訴機構進而裁決美國商務部在四個涉案調查中拒絕調查雙重救濟問題違反了美國于SCM協議第19.3條下的義務。

（二）WTO體系下應對雙重救濟對策的可行性分析

1.禁止對非市場經濟國家實施反補貼措施。在GATT/WTO發展過程中，締約方或者成員方在實踐中往往使用反傾銷措施來糾正非市場經濟國家的不公平貿易問題，根據上述的分析，反傾銷措施是可以達到糾正政府補貼貿易做法的效果。如果WTO能夠禁止成員對非市場經濟國家實施反補貼措施，便可以有效的解決雙重救濟問題。事實上，曾經的《東京回合反補貼措施守則》第15條規定是禁止對非市場經濟國家實施反補貼措施的。然而烏拉圭回合SCM協議卻刪除了該條，立法上對非市場經濟國家進行反補貼措施就沒有了法律障礙。筆者認為，通過解讀立法轉變的背后含義和美國近年來頻發“兩反”措施的實踐以及最近美國通過《1930年關稅法》修正案允許商務部對非市場經濟國家實施反補貼措施，重新回到對非市場經濟國家單一適用反傾銷措施的時代已經一去不復返，在WTO體系中禁止對非市場經濟國家進行反補貼措施幾乎是不可能的。

2.關于承認中國的市場經濟國家地位。WTO法律體系將成員的市場經濟地位問題交給成員的國內法解決。如果其他成員能夠承認中國市場經濟國家地位，不再使用價格外部基準，也能有效的解決國內補貼下的雙重救濟問題。但是鑒于美國等發達國家一向認為中國的市場、法律和政策不具有透明度（lack of transparency），市場嚴重扭曲，遲遲不肯承認中國的市場經濟國家地位。《中國入世議定書》第15條規定到2016年在對中國進行的反傾銷措施中不得再使用外部基準，但是在此之前美國等給予中國市場經濟國家地位的機會渺茫，因此這幾年雙重救濟問題的解決不能過多的寄托于被賦予市場經濟國家地位。

3.關于承認中國某些產業或者部門市場經濟導向產業（market-economy oriented industry）。《中國入世議定書》第15條（d）規定如果中國根據成員的國內法證實某一特定產業或者部門具備市場經濟條件，則反傾銷中應使用中國的國內價格。同樣鑒于美國等發達國家認為中國等國家市場、法律和政策的不透明，在對市場經濟導向的產業或者部門的承認上也將困難重重。

4.關于對“兩反”稅額進行調整（adjustment）。這是美國應對非市場經濟國家雙重救濟最不“傷經動骨”的方式，也最能迎合美國國內貿易政治的需要。具體做法是在保持對非市場經濟國家實施“兩反”措施基礎上，將反補貼稅從反傾銷稅中予以扣除。這種調整雖然是有效的，但是使得反補貼調查和措施變成了多余之舉，因為其作用僅僅是為了評估在反傾銷稅中已經包含多少補貼數額。美國學者認為，這是大量人力、物力和財力的浪費，不具有經濟上的合理性。根據中美DS379報告的執行協定，美國應于2012年4月25日前執行WTO的裁決和建議，但至今還看不到一點動靜。2012年5月11日中國和美國向WTO爭端解決機構提出根據《關于爭端解決程序與規則的諒解》第21和22條啟動執行專家組程序的申請，該申請文件于2012年5月16日向世貿組織全體成員散發。可見在“兩反”稅的調整上，美國也是遲遲未動，美國將如何“調整”還要靜觀后效。

結論

雖然反傾銷和反補貼措施針對不同的貿易扭曲行為，但是結果具有同一性，因此不能不顧兩者的同一性結果而單獨適用，人為分隔的適用兩種措施，對本國產業提供雙重保護，這是對公平貿易初衷的違反。WTO GATT第6.5條雖然部分解決了“兩反”措施中的雙重救濟問題，但是對非市場經濟國家的雙重救濟問題卻存在明顯的立法空白。雖然DS379中國在雙重救濟問題上獲得了勝訴，為今后維護中國合法的貿易利益起到了一定的“示范”效應，但是對非市場經濟國家的雙重救濟始終在立法上是一個懸而未決的問題，在多哈回合中關于規則的談判中，中國等非市場經濟國家應就雙重救濟問題群策群力，力圖能夠使之得到妥善的解決。

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