北京市應急志愿者隊伍發展現狀與問題研究

□王 穎 白鵬飛 王 曄

[1.北京理工大學 北京 100081;2.中國科學院大學 北京 100049]

引言

2013年4月20日8時2分在四川省雅安市蘆山縣(北緯30.3,東經103.0)發生了7.0級強震。在蘆山地震的后續救援中，關于志愿者參與救援的新聞不斷被報道，出人意料的是，不少新聞媒體對志愿者救援給出了負面報道，炮轟志愿者給地震救援“加堵添亂”。地震救援是一項專業并具有高度危險性的工作，業余人士僅憑一腔熱血，盲目沖鋒陷陣，很難對救援工作起到正面作用，諸如雅安地震救援中有志愿者被墜石砸傷身亡的事件，是令人痛心和值得深刻反思的。

志愿者如何有序地參與到地震救援工作中，志愿者在地震救援中的定位和作用，以及如何培養和使用應急志愿者隊伍等一系列問題在四川雅安地震救援中受到了社會各界的廣泛關注。賈群林、鄭荔等在對德國、瑞士應急志愿者隊伍建設模型進行了調研考察，詳細介紹了應急志愿者分類、能力培訓及在應急救援中定位等方面內容，這對我國正在探索的以城市社區為單元組建志愿者隊伍的做法和構想有一定的借鑒作用[1]；韓蕓對我國應急救援行動中志愿者管理模式與運行機制進行了探討和總結[2]；楊桂英從招募、認定、培訓、監督與評價、處理自發志愿者、管理志愿者壓力等方面討論了應急志愿者隊伍的建設思路[3]；宋勁松、王宏偉等對美國應急志愿者及歐洲應急支援者管理制度及參與模式進行了總結和分析，在借鑒國外的經驗并結合中國實際的基礎上，提出了完善我國應急志愿者管理制度的建議[4～5]。

北京作為我國政治文化中心，擁有豐富的社會資源動員潛力，在應急管理上，政府也高度重視應急志愿者隊伍的培養和建設。2013年2月，北京市突發事件應急委員會辦公室正式頒布了《北京市應急志愿者管理暫行辦法》，倡導符合條件的社會力量成立應急志愿者組織，鼓勵公眾尤其是具有應對突發事件專業知識與技能的人員加入應急志愿者組織。本文選取北京市應急志愿者為研究對象，從應急志愿者隊伍發展現狀、應急志愿者管理培訓及專業應急志愿者隊伍建設等方面進行了深入研究，分析北京市應急志愿者隊伍管理與發展中存在的問題，并提出相關建議對策。

一、自救互救的作用分析——以地震災害為例

地震救援力量可細分為專業地震救援力量和民眾自救互救力量。在專業救援力量建設方面，我國近年已有了長足的發展，目前全國已有31支省級地震救援隊（大多依托公安消防部隊組建），33支武警工化救援隊（承擔抗震救援任務）；但在民眾自救互救力量的建設方面，我國基本還處于空白。所以，當大災大難來臨時，由于民眾自身自救互救意識和能力的缺失，在應急救援方面對國家的依賴性很強。但實際救援中，由于專業力量抵達地震現場需要相當一段時間，其實已經錯過了最佳救援時機。

強烈地震的突然發生，帶來的是人民群眾生命財產遭受到巨大的損失。人的生命是第一重要的，因此，地震應急救援的第一目標就是挽救生命。震災發生后，只要能及時進行自救和互救，就能明顯減少地震災害帶來的人員傷亡，救回無數人的寶貴生命。

據統計，在破壞性地震發生時，由于建筑物的倒塌、高空重物的墜落而導致對人員的砸擊、擠壓等機械性損傷，是造成人員身體各部位的骨折、臟器損傷和出血休克的主要原因，這類傷害約占地震中人員傷亡的58%。此外，由地震造成的次生災害引起的如溺水、燒傷、觸電、粉塵、中毒等多種傷害，也都會造成一定量尚在災困中掙扎人員的意外傷亡。

嚴重創傷者搶救的黃金時間是受傷后的1小時內。對猝死病人，只要在心跳呼吸停止的4分鐘內進行有效的心肺復蘇初級救生術，并將急救接力棒及時傳遞給醫務人員，則存活率就可以達到50%。地震后20分鐘內受埋壓人員的救活率可達98%以上，但震后一小時，救活率就急速下降至64%。統計數字表明，在震后兩小時還未能獲救的人員中，因窒息而死亡的人數將猛增到總死亡人數的58%以上。

圖1 震后壓埋人員隨時間的存活率

可見，在地震災難發生后，能否及時地施行自救和互救，是決定受災傷員有無生存可能的關鍵。時間就是生命，在突發地震災難的時候，只有盡一切可能在現場就地實施簡易的自救和互救，才能將受災人員的傷亡率降至到最低限度，從而為專業救援人員的進一步救治贏得時間，使瀕臨死亡的災民獲得第二次生命。

因此，在抵御地震災害時，一定要加強基層自救互救隊伍和能力的建設[6]。社區是城市社會的基本組織單元，社區安全是人們生產和生活安全的基石。2006年1月發布的《國家突發公共事件總體應急預案》提出，要加強以城鄉鎮和社區為單位的公眾應急能力建設，發揮其在應對突發公共事件的重要作用。2006年7月6日，國務院發布的《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》強調，要以社區、鄉村、學校、企業等基層單位為重點，全面加強應急管理工作，充分發揮基層組織在應急管理中的作用。加強社區地震應急隊伍建設，只有擁有了眾多掌握基本應急知識和技能的基層救援人員，構建安全、和諧的公共社會才會有保障，也才有可能去應對各種突發性災難[7]。

圖2 汶川地震救援力量到達災區時序圖

圖3 不同類型救援力量與救援對象的情況

二、北京市應急志愿者隊伍的現狀與特點

（一）北京市應急志愿者隊伍時空分布特征

近年隨著各類突發事件頻發，全國各地紛紛組建成立各類應急志愿者隊伍，北京市自2007年以來，應急志愿者隊伍發展速度和規模是驚人的。從北京志愿者協會志愿北京網站可以獲取自2007年以來各類應急志愿者組織的注冊信息。數據顯示，北京市應急志愿者數量從2007年2485人迅速達到2012年的442183人。

雖然應急志愿者總人數和隊伍注冊數量都在增加，但是每年注冊成立的應急志愿者隊伍規模存在較大差異。2007～2008年每年新成立四支隊伍，人數分別為2485和84711，隊伍規模分別達到了621人和21177人，2009～2010年隊伍平均規模分別為893人、1559人；到2011～2012年隊伍平均規模分別為541人和503人。主要原因是，剛開始注冊成立應急志愿者隊伍的多為區縣志愿者聯合會，其規模群體較大，如2008年密云縣志愿者聯合會建制規模達到72395人。隨著時間發展，越來越多的個體單位和組織加入到應急志愿者隊伍中來，注冊的隊伍數量很多，但是很多隊伍的規模并不大。

表1 北京市應急志愿者規模發展趨勢

可見，無論是政府、企業還是各類民間組織，都在積極的組建隊伍加入應急志愿者行列。例如有官辦背景的區縣志愿者聯合會，各類企事業單位成立的應急志愿者隊伍，高校、醫院成立的專業性應急志愿者隊伍，街道社區成立的志愿者隊伍以及由個人發起的應急志愿者隊伍等[8～9]。

從北京市應急志愿者的空間區縣分布來看，密云海淀和朝陽人數最多。但是經過調研發現，密云縣志愿者聯合會注冊規模達到72395人，幾乎把所有類型志愿者都算了進來，而實際上與應急活動相關的約八千多人，實際規模和注冊顯示信息有較大差異，故需對統計結果進行調整。若剔除密云，海淀、朝陽和西城三區的應急志愿者人數最多，這應該是和當地經濟發展水平有關。

而懷柔、門頭溝、通州、石景山和平谷等區縣應急志愿者規模較少；房山在2012年“7·21“洪水后，應急志愿者數量顯著增加。從全國范圍來說，應急志愿者規模與當地經濟水平有密切關系，而應急志愿者的專業水平也應該會和當地經濟水平密切相關。

截止到2012年的數據，僅北京市應急志愿者注冊規模達到了四十萬人，而我國人民解放軍正規部隊數量約為兩百多萬。可想而知，全國如此眾多的志愿者憑借一腔熱情涌入到災區，如果他們沒有良好的專業技能并且缺乏科學有效的組織管理，難免會給專業救援的實施“加堵添亂”[10～11]。擁有巨大的社會救援潛力是件好事，但是如何科學有效地動員和使用應急志愿者力量確是一個亟待解決的難題。四川雅安地震應急志愿者活動中存在的問題，也反映了我國政府一貫重視政府應急體系建設，忽略了非政府應急體系的建設和管理[12～14]。

圖4 北京市應急志愿者總量發展趨勢

圖5 北京市應急志愿者每年的增量

圖6 北京市區縣應急志愿者數量空間分布

圖7 北京市區縣應急志愿者數量比例

（二）北京市專業應急志愿者隊伍建設模式

總體來講，我國應急志愿服務在向著規模化、全民化、專業化和法制化的方向發展。尤其是專業化的應急志愿者隊伍，在應急救援過程中能夠發揮重要作用[15]。北京作為我國首都，在應急志愿者隊伍建設方面走在全國前列。

一些旅游愛好者組織、登山愛好者組織、無線電愛好者組織等自發組成的團體，因為所從事活動的特點，本身都會具有一定的應急能力和水平。當災難來臨時，這些自發團體和組織也積極志愿投入到應急行動中，并且明顯呈現出較其他應急志愿者隊伍更強的專業水平。近年來，他們也逐步得到了社會和政府的關注，并且得到了政府的支持。下面以北京市近年來涌現出來的兩支典型專業應急志愿者隊伍：北京市綜合應急志愿服務總隊和北京市紅十字藍天救援隊為例，分析北京市專業應急志愿者隊伍體系建設的主要特點和模式。

1．北京市應急志愿者服務總隊：“北京市應急辦-紅星救援隊”模式

北京市應急志愿者服務總隊最初是由民間的紅星救援隊演變過來的。而紅星救援隊原為北京業余無線電應急通信保障救援隊，是北京操作者俱樂部為應對突發事件，針對賽事、集會等大型活動志愿服務需要，在北京市志愿者聯合會指導和支持下組建的一支民間應急志愿服務隊伍。北京市政府在2009年將應急志愿者隊伍建設工作納入市政府“折子工程”，由市應急辦協助在本市“建立應急志愿者隊伍，與防汛抗旱、抗震救災、突發公共衛生事件、重大動物疫情等全市14個應急指揮部及29個應急避難場所對接，開展志愿服務工作”，在紅星救援隊等民間應急救援團隊基礎上所組建的全國第一支綜合應急志愿服務隊伍，也就是現在的北京市志愿者聯合會綜合應急志愿服務總隊。

從2006年組建北京紅星志愿救援隊，到以此為主要力量成立的北京市志愿者聯合會綜合應急志愿服務總隊，其應急志愿者總數已達到1200余人，其中，骨干志愿者總數約300人，包括特勤隊、預備隊、應急通信分隊、城市救援分隊、山地救援分隊、地震救援分隊、醫療救援分隊、大型活動保障分隊、心理救援分隊、普及宣傳分隊、水上救援分隊、空中救援分隊、消防防化分隊、機動（車）分隊等分隊。近年來，北京市應急志愿者服務總隊共參與了兩百多次大小救援活動，其中也包括汶川、玉樹及最近的蘆山地震大型救援行動。

2．北京紅十字藍天救援隊：“北京市紅十字會——藍天救援隊”模式

北京藍天志愿救援隊最初為綠野救援隊，成立于2003年，是由一批熱心社會公益事業的戶外運動愛好者志愿發起組成的一個從事戶外遇險救援的民間公益性團體。2008年11月，與北京紅十字基金會合作，共同發起成立中國第一支由民間專業人士組成的緊急救援民間公益機構“北京藍天志愿救援隊”。2009年4月，北京紅十字會授予藍天救援隊“北京紅十字應急輔助隊”隊旗，將救援隊納入北京應急反應體系。2010年9月在北京市民政局正式登記注冊為北京市紅十字藍天救援隊，由北京市紅十字會主管。目前北京藍天救援隊的志愿者已有3000多人，其經過考核的正式隊員有300多人，而分布在全國各地的中國緊急救援聯盟藍天救援隊隊員達四五千人之多。

北京紅十字藍天救援隊不僅參與了汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流、盈江地震及最近的蘆山地震等大型救援活動，在日常還擔負著北京周邊地區志愿救援工作，先后組織參與山野救援行動百余次。藍天救援隊成員由當初單一的戶外愛好者，逐漸發展成為包括各類戶外志愿者、專業搜救人員、醫護人員等相關人士的多元組織，并且不斷朝著正規化、專業化發展。

北京市依托“志愿北京”網站、“北京應急網”應急志愿者注冊系統，搭建了北京市應急志愿者網絡信息平臺，并逐步建立健全了志愿者招募的組織體系，完善志愿者的登記注冊制度，志愿者的組織建設和立法建設也在不斷加強[16]。由北京市應急辦、北京市紅十字會等相關部門的支持下，已經培育出了幾支成效明顯、社會認可、影響較為廣泛的專業應急志愿者隊伍，這也對北京市應急志愿服務朝著專業化、正規化發展起到了很好的示范和推廣作用。

三、應急志愿者能力建設中的問題分析

國家地震緊急救援訓練基地是一所國家級專業應急救援培訓單位，兼顧專業救援隊伍和志愿者隊伍的培訓工作。通過對2008～2012年度基地培訓各類救援隊伍訓練的人數統計分析[12]，可以看出志愿者隊伍人數占到了總體學員的60%，具有明顯的人數規模優勢，并且志愿者學員的數量也是逐年遞增的，參與培訓的志愿者隊伍類型多種多樣。

以2011～2012年北京市到國家地震緊急救援訓練基地培訓的數據為例，大致包括北京市紅十字會志愿者、北京市某科技公司、防災學院大學生、清華大學學生、藍天救援隊、北京市海淀馬連洼地街道辦事處、玄奘之路志愿者、北京大學登山隊和北京市西城民防志愿者隊伍等。通過歸納，若按照人員構成對應急志愿者組織進行分類，可大致分為：高校青年應急志愿者組織、社區街道應急志愿者組織、企業志愿者組織、專業協會志愿者組織、慈善應急志愿者組織、宗教應急志愿者組織（寺廟、基督教教會）、民間草根應急志愿者組織和國際應急志愿組織。

雖然應急志愿者人數較其他專業隊伍人數多，但是培訓時間卻比較短。一般來講，在國家地震救援訓練基地的專業救援隊伍一次訓練至少要持續2～5周左右，每年要訓練兩次；而這些志愿者隊伍的訓練大多在1～3天左右，每年一次。由于時間較短，專業救援隊和志愿者隊伍在培訓課程體系上也相差很大。專業救援隊培訓分為初、中、高三個級別和綜合演練等科目，志愿者隊伍培訓多為急救包扎、煙感逃生等地震自救互救科普課程，尤其在大規模地震救援組織協作方面缺少訓練。志愿者一般都是兼職從事培訓，所以很難單獨抽出更多的時間進行應急訓練。

圖8 國家地震緊急救援訓練基地近年來應急培訓人員數量

但是值得注意的是，民間出現了越來越多的專業應急救援志愿者。在他們的培訓和演練中發現，他們兼具志愿者組織的人員類型特征，但卻表現出較為專業的救援技能水平，組織協作能力也很強。比如北京紅十字會藍天救援隊、北京紅星救援隊等。結合北京市應急志愿者統計數據及國家地震救援訓練基地歷年對志愿者培訓的經驗來看：（1）不僅是北京，乃至全國應急志愿者動員潛力和數量巨大；（2）目前各類應急志愿者專業水平普遍較低；（3）不僅是北京，包括其它省份地區，針對應急志愿者能力的培養和組織管理還存在較大不足；（4）一些專業應急志愿者隊伍開始出現并值得信賴。

四、對策與建議

汶川、玉樹及蘆山地震救援行動實踐表明，大型突發事件應急救援工作已不僅僅是政府部門能夠獨立承擔的工作，而應是全社會應急救援力量的總和。另一方面，隨著首都志愿事業不斷發展，投身參與應急志愿服務的專業志愿者如潮涌現，社會對此的關注度也越來越高。但是，在這次蘆山地震救援行動中，關于志愿者“加堵添亂”，甚至有志愿者在救援行動中因缺乏專業技能而喪命的現象，也揭示出這些社會救援力量對應急處置很不熟悉，救援理念、方法、技術、設備都與實際要求有相當的差距，使社會救援力量還較難充分發揮應有的作用。

因此根據上述分析，建議國家及北京市相關政府部門重點從以下方面加強應急志愿者力量的建設：（1）要對社會上的應急救援資源存量信息有較為準確的掌握，對其素質、能力等要素有充分的了解和評估；（2）建設應急志愿者網絡信息平臺和應急志愿者隊伍信息數據庫，并按照專業、特長分為不同類別完善志愿者的登記注冊制度；（3）要根據潛在災害風險分布及災害救援的不同階段來，針對性的布局、建設與調度使用應急志愿者力量；（4）從專業應急救援需求出發，對一些社會自發救援協會或團體給予適度支持，培養出幾支成效明顯、社會認可、影響廣泛的專業應急救援志愿者隊伍，并對社會專業應急志愿者隊伍建設起引領和示范作用。

[1]賈群林,鄭荔.德國應急救援志愿者隊伍——社會減災的生力軍[J].城市與減災,2006(5):23-25.

[2]韓蕓.應急救援志愿者管理模式與運行機制研究[J].理論界,2009(5):225-228.

[3]楊桂英.中國應急志愿者隊伍建設初探[J].河南理工大學學報(社科版),2008(4):465-468.

[4]宋勁松,王宏偉.美國應急志愿者管理制度及其經驗借鑒[J].北京行政學院學報,2012(4):34-40.

[5]宋勁松.歐洲國家志愿者參與應急管理的經驗研究[J].四川行政學院學報,2011(2):32-36.

[6]National Disaster Management Authority.National Disaster Management Guidelines:Role of NGOs in Disaster Management[R].New Delhi:National Disaster Management Authority of India,2010.

[7]白鵬飛,段倩倩,賈群林.地震應急救援網絡組織模式研究[J].中國應急救援，2012(6):22-25.

[8]岳經綸，李甜妹.合作式應急治理機制的構建：香港模式的啟示[J].公共行政評論,2009(6) :81-104+203-204.

[9]韓俊魁.NGO參與汶川地震緊急救援研究[M].北京:北京大學出版社,2009.

[10]GAZLEY B,BRUDNEY J L.Volunteer involvement in local government after September 11,the continuing question of capacity[J].Public Administration Review,2005(2):53-63.

[11]唐杰.北京公眾參與志愿服務動機研究[J].北京社會科學,2008(3):57-63.

[12]張璇.從玉樹地震看應急志愿者隊伍建設[J].社科縱橫，2010(2):57-58.

[13]郝剛.社會化動員的發動與實施——從北京車友應急志愿者總隊的工作談起[J].北京城市學院學報,2012(5):11-13.

[14]白鵬飛,賈群林.社會管理視角下我國地震災害的應對處置策略研究,中國應急救援,2013(3):11-16.

[15]紀家琪,李宜倍.廣東省應急志愿者隊伍建設情況[J].中國應急管理,2012(3):30-36.

[16]北京市地震局.北京市地震應急志愿者隊伍建設工作實施方案[R].北京:北京地震局,2010.