北京環境污染治理分析及政策選擇

朱相宇，喬小勇

(1.北京市社會科學院市情調查研究中心，北京 100101;2.北京工業大學經濟與管理學院，北京 100124)

一、引言

一直以來，北京十分關注環境質量改善，尤其2008年環境質量跨躍式提升。但隨著人口數量的攀升、城市規模的擴張，環境質量依然不能令人滿意。2013年1月，北京的PM2.5基本在100微克/立方米以上，多數時間在139微克/立方米以上，重度污染超過4次，僅5天沒有霧霾［1］。2012年北京因為PM2.5早死的人數達到2589人，經濟損失達20.6億［2］。作為發展中國家建設世界城市的先鋒，客觀上要求北京必須瞄準國際城市的高端形態，不斷提高城市國際化水平，然而環境污染已經成為了北京吸引跨國公司、國際組織和全球高端人才的一道鴻溝［3］，嚴重阻礙了世界城市的建設步伐。北京環境污染不僅帶來巨大的經濟損失，也給市民的身體健康帶來巨大威脅，已經引起了中央和北京市的高度重視。北京環境污染治理需要借鑒發達國家的先進經驗，但更需要探索適合國情、市情的治理對策。因此，需要準確評價和正確認識北京在全國范圍內的環境污染水平和北京自身的環境污染變化趨勢，全面掌握北京環境污染現狀，準確把握其區域差異和演變規律，這對于科學提出北京環境污染治理的政策建議，促進北京經濟、社會可持續發展具有重要的現實意義，同時也對我國其它城市的環境污染治理政策的制定提供有益借鑒。

二、文獻回顧

一、從評價角度。黃桐城、李壽德等(2007)［4］通過對我國31個省、直轄市和自治區的環境污染情況進行評價比較，認為北京屬于工業大氣輕微污染、生活大氣輕微污染和水污染居中的少數幾個地區之一。楊萬平(2010)［5］也以省際為對象對28個省、市環境污染水平進行了評價，認為北京環境質量明顯改善并且屬于環境污染較低的幾個地區之一。屈小娥(2012)［6］研究了我國省際環境污染的綜合評價，認為北京是污染物排放最少的地區之一，也是環境質量明顯改善的地區之一。袁曉玲、李政大等(2013)［7］對我國區域環境質量進行了綜合比較，認為北京是經濟發展的環境代價最小的區域之一。二、從政策角度。Anthony(1996)［8］研究了新加坡治理由汽車引起的交通擁堵和空氣污染所實施的“道路定價”和“車輛配額計劃”的政策效果，認為雖然交通擁堵和空氣污染有很大改善，但是主要貢獻并不在于這兩項政策，而在于完善的法律和財政措施、精心的土地利用規劃、公交系統的建設、道路基礎設施的建設和高效的交通管理。李永友、沈坤榮(2008)［9］研究了我國環境污染控制政策的實施效果，認為我國污染控制政策的實施總體上雖然取得了良好效果，但這主要是通過污染收費制度實現的。并且指出公眾的環保意識和上級環保行為或決心與地區環境污染減排存在顯著的負相關性，而外商直接投資與環境污染存在顯著的正相關性。Kanada和Fujita(2013)［10］研究了日本降低空氣污染和二氧化碳排放的政府與私人公司的“共贏政策”實施效果。以川崎市為研究對象，認為“共贏政策”不但使當地產業降低了空氣污染而且提高了能源利用效率，并提出預防措施和局地合規強制工具更有利于“共贏政策”的長期有效實施。

已有文獻通過空氣污染、固體廢物污染、水污染和噪聲污染等不同角度評價和分析環境質量并提出了環境污染治理的政策建議，這對北京環境污染治理及政策選擇具有借鑒意義。但是在評價指標體系的構建和比較對象的選擇方面存在不足，并不能準確反映各地區環境污染的實際情況，具體來說，一是指標選取只考慮污染物排放總量。排放總量固然是影響環境質量的重要因素，但是對環境造成污染的是污染物排放總量中未處理量。二是按照行政區域劃分進行比較。現有研究中將4個直轄市與27個省、自治區一同進行比較，雖然比較對象的行政級別相同，但是直轄市與省、自治區在人口規模、地域面積和污染排放量等方面存在較大差異，評價結果并不能真實反映客觀情況。

本文綜合考慮大氣環境、水環境和噪聲環境3個維度，選取我國31個城市和北京2000-2012年時間序列為研究對象，以環境質量為中心展開研究。選取能夠代表各市整體環境質量的指標構建環境污染綜合評價指標體系，基于模糊綜合評價原理，應用基于熵權法的模糊綜合評價方法分別對北京環境污染進行橫向與縱向綜合評價，并對評價結果進行綜合分析，以期為北京環境污染治理工作提出科學合理的政策建議。

三、環境質量綜合評價體系

(一)基于熵權的模糊綜合評價方法的原理與步驟

模糊綜合評價是以模糊數學為基礎，對多種影響因素的事物或現象進行總的評價，克服了各種復雜多變的不確定性因素的影響。本文采用熵權法為評價指標客觀賦權，熵權法是把評價中各評價指標的信息進行量化與綜合，計算各指標反映的信息熵，通過各指標的信息熵來確定權重的客觀賦權方法，熵權法有效地避免了人為因素的干擾，使評價結果更符合實際，從而給出客觀、可靠的評價結果?；陟貦喾ǖ哪：C合評價有以下4個步驟:

1.原始數據矩陣標準化

m個評價指標，n個評價對象得到的原始數據矩陣為:

對該矩陣標準化得到:

式中rij為第j個評價對象在第i個評價指標上的標準值，rij∈[0，1]。

其中對大者為優的收益性指標而言，有:

其中對小者為優的成本性指標而言，有:

2.定義熵

在有m個指標，n個被評價對象的評估問題中，第i個指標的熵定義為:

3.定義熵權

定義了第i個指標的熵之后，可得到第i個指標的熵權定義，即:

其中，0≤ωi≤1。

4.計算模糊綜合評價結果

對于權重 A= {ω1，ω2，…ωn}與模糊關系矩陣R，計算模糊評價結果:

式中:“?”為模糊算子，Z為綜合評價值。

(二)環境質量綜合評價指標選取與數據來源

根據北京環境保護監測中心監測項目、《北京統計年鑒2000-2013》和《2000-2012北京環境狀況公報》統計口徑①環境質量統計口徑包括5方面:大氣環境、水環境、聲環境、輻射環境和生態環境。其中31個城市的輻射環境質量均屬正常及以上;生態環境質量比本文研究的環境質量涵義更廣，將另立專題展開專門研究。因此，本文將不涉及輻射環境和生態環境。，結合我國和北京環境污染的現實情況，綜合考慮大氣環境、水環境和聲環境3個維度，選取可吸入顆粒物每立方米含量、二氧化硫每立方米含量、二氧化氮每立方米含量、空氣質量低于二級天數、化學需氧量(橫向比較時為人均化學需氧量)、區域環境噪聲和道路交通噪聲等7個指標，以期能夠全面客觀地反映環境污染水平。

在北京自身縱向比較評價中，原始數據為北京2000-2012年度的相關數據。7個評價指標數據來自《北京統計年鑒2001-2013》和《2000-2012年北京市環境狀況公報》，計算整理所得②如無特殊聲明，本文所涉及的與北京相關的數據均通過《北京統計年鑒2001-2012》和《2000-2011年北京市環境狀況公報》和《北京區域統計年鑒2012》直接或計算整理獲得。。

在北京與其它城市橫向比較評價中，原始數據為我國4個直轄市和27個省會城市2012年度的相關數據。7個評價指標數據來自《中國統計年鑒2013》和31個城市的《2012年國民經濟和社會發展統計公報》計算整理所得。

(三)環境質量綜合評價結果及分析

各指標均屬逆向指標，采用公式(4)對全部指標數據進行標準化處理，利用基于熵權的模糊綜合評價法對北京環境質量分別進行縱向和橫向綜合評價。計算結果如圖1和表1所示。

圖1 2000-2012年北京環境質量變化趨勢

表1 全國31個城市環境質量綜合評價結果排名

評價結果顯示:(1)環境質量總體呈上升趨勢，2008年大幅提高，隨后有所下滑(圖1)。2008年各指標下降幅度較大(表2)，據《2008年北京市環境狀況公報》顯示，這與北京召開奧運會、殘奧會采取的多種污染治理措施有關。(2)指標值雖然呈下降趨勢，但與國家標準仍有差距。2000-2012年，除了化學需氧量和區域環境噪聲分別以年均0.34%和0.02%增長，可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮和道路交通噪聲分別以年均-3.25%、-7.45%、-2.56%和 0.21% 遞減，但根據《中華人民共和國環境空氣質量標準GB3095-1996》、《中國人民共和國聲環境質量標準GB3096-2008》和《國家環境保護模范城市考核指標及其實施細則(第六階段)》，只有二氧化硫和二氧化氮優于國家標準，其它各指標(化學需氧量標準無法獲得)均劣于國家標準(如圖2，設定國家標準為1)。(3)環境污染程度仍然較高，在31個城市中排在第26位(表1)。大部分指標值標準差相對較小(表3)，排名靠前的指標對于綜合排名提升貢獻不大，北京環境質量綜合得分較低，主要是大氣污染所致。

表2 2008年各評價指標變化趨勢

圖2 2012年北京環境質量評價部分指標與國家標準對比

表3 2012年北京環境質量評價各指標31個城市排名和指標值標準差

四、北京環境污染治理的關鍵環節和制約因素分析

(一)北京環境污染治理的關鍵關節

1.大氣污染是環境污染主因，空氣污染治理呈現新重點

大氣污染是北京環境治理的關鍵。(1)2008-2012年指標值下降趨緩(圖3)。2008-2012年，可吸入顆粒物、二氧化硫、二氧化氮和低于二級質量天數的平均下降率分別為-2.82%、-6.06%、1.50%和-1.98%，均低于2000-2012年各指標的-3.25%、-7.45%、-2.56%、-6.49%、0.34%、0.02%、-0.21%的平均下降率。(2)指標值雖然下降但空氣質量改善并不明顯。北京低于二級質量天數從2000年的188天下降到2012年的84天，污染頻率明顯減少。但2009年以來，二級質量以下天數卻保持穩定甚至有所回升(表4)，指標值下降的作用主要集中在將空氣質量從二級變為一級，導致近幾年的空氣質量改善并不明顯。(3)二氧化氮仍需加大治理力度。雖然二氧化氮以0.052毫克/立方米優于國家標準的0.08毫克/每立方米，但與將在2016年正式實施的《中華人民共和國環境空氣質量標準GB3095-2012》中規定的0.04毫克/立方米仍有差距。(4)二氧化硫污染治理已經進入效益遞減階段。北京市二氧化硫濃度逐年下降，并且以0.028毫克/每立方米的水平走在全國前列，優于國家標準的0.06毫克/每立方米，說明二氧化硫排放的控制措施起到了較好的效果。工業二氧化硫和生活二氧化硫排放量分別從2000的14.6萬噸和7.8萬噸下降到2012年的5.93萬噸和3.45萬噸，無論是在工業領域還是在生活領域都呈大幅下降趨勢，進一步降低二氧化硫濃度，必須加大控制力度、技術創新乃至經濟發展方式轉變等。目前，空氣污染治理的重點應該是采取有效措施減少空氣二級質量以下的天數，以及在鞏固二氧化硫治理效果的同時著重于可吸入顆粒物和二氧化氮的治理。

表4 2009-2012年北京空氣質量天數分解

2.工業污染有效控制，生活污染成為主導

工業污染對北京環境質量的負面影響不斷下降。雖然工業二氧化硫排放量仍然高于生活二氧化硫排放量，但下降速度快于生活二氧化硫，而其它指標無論是排放量還是年均增長率，工業領域均低于生活領域，總體來講，生活污染成為北京環境污染的“領跑者”(表5)。

圖3 2000-2012年大氣質量各指標值的發展趨勢

表5 工業污染與生活污染發展趨勢對比 單位:萬噸

3.污染空間布局呈現“南高，北低”，城市發展新區是環境質量短板

北京的環境污染在空間布局上呈現“南高，北低”的格局，城市發展新區和城市功能拓展區環境污染程度呈現高于首都功能核心區和生態涵養區的態勢，其中以城市發展新區最為嚴重(表6、表7)。因此，在鞏固首都功能核心區的環境治理效果和保持生態涵養區的環境質量水平的同時，應當加大對城市發展新區和城市功能拓展區尤其是城市發展新區的環境污染治理力度。

表6 2012年空氣質量排名后5位的區縣

表7 2011年空氣質量低于二級天數和能源消費總量排名后5位的區縣

表8 2000-2012年常住人口和生活耗能變化趨勢

(二)北京環境污染治理的制約因素

1.人口規模不斷擴大，生活消費耗能增多

北京常住人口從2000年的1363.6萬人增長至2069.3萬人，人均地區生產總值從2000年的24127元增長至87475元，隨著人口規模不斷擴大，人民生活水平的不斷提高，也帶來了生活能源消費的不斷增長(表8)，對北京環境質量帶來了較大的負面影響，其中最明顯的就是汽車尾氣排放增多。截至2011年全市私人汽車保有量達到389.7萬輛，耗能690萬噸標準煤，占生活消費耗能的52%［1］，汽車尾氣排放已成為北京空氣主要污染源。

2.第三產業結構存續具有較大慣性，結構調整治理環境污染風險較大

2012年，北京第三產業吸納就業人口達到837.4萬人，占就業總數的75.6%，是就業吸納的主渠道。2000-2012年，生產性服務業和生活性服務業①生產性服務業主要包括交通運輸、倉儲和郵政業、信息傳輸、計算機服務和軟件業、金融業、科學研究、技術服務與地質勘查業以及租賃和商務服務業;生活性服務業主要包括批發與零售業、住宿與餐飲業、房地產業、居民服務和其他服務業以及文化、體育與娛樂業。占地區總產值的比重較大而且較為穩定，發展呈上升趨勢，發展速度較快(表9)，說明這種產業結構的存續具有較大慣性，增加了服務業結構優化的困難和風險。因此，通過調整第三產業結構的方式緩和人口壓力、降低生活污染水平，進而解決環境污染問題短時間內難以顯出成效。

表9 北京生產性服務業與生活性服務業發展趨勢

3.環境污染壓力不斷增強，環境治理資金相對不足

北京環保投資占GDP的比重逐年下降，從2000年4.7%下降到2011年的2.56%，年平均下降3.38%。世界銀行研究顯示，環保投資占GDP的比例達到2%-3%時，環境質量可有所改善［11］，2008-2011年環保投資占GDP比例分別為2.53%、2.68%、2.72%和2.56%，北京環境質量處于可有所改善階段。然而，環境污染治理壓力不斷增加，以2000年為不變價格，環境污染治理投資并不能完全滿足環境治理的需要(表10)。

表10 環保投資實際值與生活用能源、生活垃圾清運量和生活污水排放量比較

五、北京環境污染治理分析的政策含義

由于北京作為首都的特殊性，北京的環境污染已不是單純的環境問題，而是一個與經濟、社會發展交織在一起的復雜問題。北京環境污染的有效治理是一個復雜的系統工程，根本在于經濟發展方式和城市發展模式的轉變。結合當前北京環境污染的現狀和發展趨勢，應當遵循短期與長期結合、治標與治本兼顧的治理原則，科學做出環境污染治理的政策選擇。

(一)增加空氣質量監測點數量，提升污染傷害的規避能力

根據北京環境保護監測中心數據，北京設有各種空氣質量監測點18個，城區平均每個區不足3個，郊區平均每個區1個，許多人流密集的商業區、景區、居住區和車輛較多的道路附近并沒有設置監測點。我國《環境空氣質量監測點位布設技術規范(試行)》規定，建成區面積超過200平方公里的城市，按每25-30平方公里建成區面積設1個空氣質量評價點，同時，對于必測項目中存在年平均濃度連續3年超過國家環境空氣質量標準二級標準20% 以上的城市區域，空氣質量評價點的最少數量應為規定數量的1.5倍以上。北京建成區面積1231平方公里，2000-2011年可吸入顆粒物平均濃度均超過國家標準的20%，以此計算北京僅空氣質量評價點就應該至少設置61-74個。從國際來看，世界城市之一的倫敦建成區約1577平方公里，監測點設有103個［12］，如果按照倫敦的標準北京至少應設置80個監測點。監測點的空間布局應當突出重點，人口密集的商業區、景區、居民區、室外運動場所和車輛較多的道路附近等應當增加監測點位的設置，而人口較少、植被比較茂盛和遠離空氣污染源等地區應當減少監測點的設置?？諝赓|量監測點數量的增加有助于獲得充足和準確的空氣質量信息，把握北京空氣污染復雜的空間規律和時間規律，有利于政府和市民做好空氣污染的預防措施，減少因空氣污染帶來的經濟損失和健康損害。

(二)完善頂層設計和加快技術創新，實現環境質量可持續式提升

健全規章制度。健全法律法規，北京環境污染治理的法律依據主要是2000年通過修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，隨著北京經濟社會的飛速發展，已經無法完全滿足現實需要，應當盡快出臺《北京市大氣污染防治條例》;編制城市環境總體規劃，優化城市功能和空間布局，進一步加強城市環境總體規劃與經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等的銜接，形成有利于大氣污染物擴散的城市空間格局;完善排污收費制度，針對工地施工單位和高污染排放單位研究調整污染源排污費征收辦法和二氧化硫、氮氧化物等污染物排放收費標準。

落實減排工程。大力發展公共交通，鼓勵綠色出行，減少機動車污染物排放;控制燃煤總量，大力發展天然氣等清潔能源，加快實施燃煤設施清潔能源改造，建成東南、東北、西南、西北四大燃氣熱電中心，替代電廠燃煤機組;推行綠色施工，遏制揚塵污染，落實工地邊界無塵責任區，實施渣土運輸車輛資質管理;應用洗輪機、吸掃車、防塵墩和抑塵劑等新技術，按照奧運會期間的保潔標準，降低路面塵負荷;提高綠化覆蓋率，加強植樹造林、綠化美化建設，增加森林資源總量，提高森林建設質量;實施生態修復，對遠郊區縣的廢棄礦山、荒地實施生態修復和綠化，恢復生態植被和景觀，不斷推進開采巖面治理。

加快技術創新。將大氣污染防治作為實施“科技北京”戰略的重要內容，深入開展大氣環境領域科學研究;積極推動新能源汽車研發和應用，鼓勵公交、郵政、環衛和出租汽車等行業率先使用新能源汽車;加強車用油品清潔技術應用;示范推廣氮氧化物減排新技術;推廣使用低揮發性有機物新產品，引導企業在現有涂料、溶劑的使用環節開展低揮發性有機物含量產品替代。

(三)推進產業結構調整，優化人口就業結構

治理環境污染不但要考慮污染物還要考慮人們的行為和活動［13］。傳統的城市建設模式和粗放的經濟發展方式導致北京中低端人才比例過高［14］，而低端人才和粗放式的經濟發展方式帶來的是相對較低的附加值創造。2012年，北京第二產業中的高技術產業和現代制造業產值分別僅占第二產業生產總值的17%和34%，第三產業中批發與零售業、餐飲與住宿業等低附加值的勞動密集型產業的就業人數占第三產業總就業人數的43%，而對第三產業生產總值增長的拉動僅有2.9%(2012年第三產業生產總值增長7.9%)，北京單位人口對資源與環境的綜合作用強度隨著經濟水平和消費水平的提高呈現不斷上升趨勢［15］。隨著人口規模的不斷擴大，這種低附加值的創造與彌補對環境造成的破壞之間的缺口將會越來越大。北京市排水集團的數據顯示，北京一噸污水的處理成本為1.716元，而實際收費為0.9元［16］。可見北京的環境污染治理相對于控制人口規模，更在于個人附加值創造的提升。高附加值的創造需要高端的、創新的或高技術含量的產業，因此北京需要產業結構適度調整升級，減少對低端勞務人口的需求，以期在環境污染治理工作中取得突破。北京應當加強對產業和企業結構調整和布局的指導，繼續完善產業發展指導目錄，明確鼓勵、限制和禁止的產業，堅持經濟貢獻大、符合世界城市發展趨勢、高端的、優質高效的、規?；洜I的產業和企業的發展方向，在產業和企業布局上應主要以城市發展新區為主。嚴格市場準入制度，制定較高的產業和企業準入的占地、耗能、耗水、廢物處置利用率、資源產出率、“三廢”排放、規模、效益等全市統一的強制性標準。完善市場退出機制，對不符合發展方向的產業或企業，通過遷移補貼、提高投資強度等手段，推進產業和企業轉移和退出。

(四)重構資源要素空間布局，推動常住人口均衡分布

北京的首都核心功能區和城市功能拓展區以占全市26%的建設用地面積擁有占全市60%的常住人口，這對兩功能區的環境治理造成很大壓力，這種比例結構使兩個功能區吸引了較多的環境治理投入。因此，推動常住人口均衡分布，釋放首都功能核心區、城市功能拓展區環境污染壓力對于北京環境質量整體提升具有重要作用。《北京城市總體規劃2004-2020》中提出，到2020年前，北京市中心城區平均每年要疏散約4萬人，北京為此做出了巨大努力，但首都功能核心區常住人口卻從2005年的205.2萬增長到2011年的215萬，這種人口不降反升的主要原因就在于資源要素的固化與集聚。在市場機制下，經濟活動主體必須強調資源的配置方式和效果，資源總是會向邊際生產率更高的區域聚集，直到所有區域的邊際生產率相均衡為止［17］。而資源區域間的不均衡分布，代表著勞動邊際生產率不同區域的差異性，這意味著當不存在制度性遷移障礙時，勞動力資源將呈現不均勻分布［18］。有調查顯示，在生態涵養發展區和城市發展新區的流動人口中一直尋找機會流向中心城區的占63%，其原因76.3%的受訪者認為是受資源要素的吸引［19］。2011年，行政資源集聚的東城區和西城區常住人口密度分別達到23271人/平方公里和21739人/平方公里，經濟資源和文化資源相對豐富的朝陽區和海淀區常住人口分別達到365.8萬人和340.2萬人，遠高于同一主體功能區中的豐臺區的217萬人和石景山區的63.4萬人?？梢?，北京常住人口的疏散取決于資源要素的空間布局重構，常住人口的均衡分布需要資源要素的均衡分布。

(五)加大環境治理資金投入，優化環境治理資源分配

提高環保投資占GDP比重，應以立法的形式明確規定政府環保投資占GDP的比重的下限，加大執法力度，保證污染企業提供足夠的環保投入。大力發展環保治理產業，培育環保領域龍頭企業，提升裝備技術水平和專業化水平，增強環保產品國際競爭力，提升環境污染治理的自身“造血”能力，形成環境治理的良性循環。加大環保科技研發投入，加快環境治理科技創新與推廣應用，提高環保產品的質量和技術含量，提高產品性質、結構、功能等方面的差別化程度，堅決避免低水平重復建設。多渠道融資，鼓勵民間資本投資環保領域，進一步完善環境優先的貸款體系，創新環保治理金融產品，充分發揮金融機構環保融資的主渠道作用。優化環保投資領域，從治理內容看，環保投資應當向治理空氣污染傾斜;從空間地域看，環保投資應當向城市南部和城市發展新區傾斜。

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