事業單位財政支出績效評價指標的構建與應用

譚嚴

【摘要】我國公共財政監督體系起步較晚，因此目前在財政支出績效評價的體系建設和評價指標設置等方面仍不系統、完備。評價指標的設置是績效評價工作中的關鍵環節，直接影響到評價的過程和結果質量。隨著財政部關于財政支出績效評價工作地穩步推進，事業單位應深入思考如何設置較為全面、科學、合理的績效評價指標體系，以使其具有較強的針對性和應用價值。本文確定了評價指標的設置思路以及基本原則，并從基本支出和項目支出兩個方面分別設置了評價指標，構建了三級評價指標體系，最后以R中心“某倉儲監督管理專項經費”為例進行了應用分析，形成結論。

【關鍵詞】事業單位；財政支出；績效評價指標

一、事業單位財政支出績效評價的意義

在建立公共財政基本框架的宏觀背景下，事業單位財政支出績效評價的重要性日益顯著。通過事業單位財政支出績效評價體系的構建和評價指標的設置，運用科學的方法評價事業單位財政性資金支出的科學性和有效性以及管理水平等，有利于進一步明確財政支出在事業單位所起的作用和產生的多種經濟、社會和環境效益，深化事業單位部門預算的改革發展，指導事業單位的預算管理，強化財政支出責任，提高事業單位財政資金的配置效率和使用效益，同時也有利于提高財政資金使用和管理的透明度，預防腐敗，進而在制度層面提升財政資金管理的科學化和規范化水平，為國家宏觀決策提供支撐。

二、事業單位財政支出績效評價指標的構建

績效評價指標的建立是開展績效評價工作的重要一環，是量化事業單位財政支出績效多種特征的載體和手段。近些年隨著研究的不斷深入，學界已基本認同，事業單位的類型、使命、涉及行業等不同，相應選取的績效評價指標也不盡相同。重點要由關注“過去”的績效評價轉向關注“發展”的績效評價，關注事業單位使命、事業發展規劃與績效完成過程及績效結果的關系，應考慮外部環境對于事業單位績效的影響，要把定量指標與定性指標、效率指標與效益指標、財務指標與非財務指標、長期指標與短期指標等多向度指標結合起來。

1.指標設置思路

從事業單位這一中國特有的社會組織形態來看，其部門預算是由基本支出預算和項目支出預算構成的，因此績效評價指標可以分別針對基本支出和項目支出設置。對于基本支出主要考慮設置共性指標（共性指標是基本適用于所有事業單位的通用指標）。對于項目支出主要考慮設置個性指標（個性指標是針對不同的事業單位及不同的預算項目而設置的）。此外，對于基本支出和項目支出的評價，有些內容是可以量化的，有些是不能量化的，因此應遵循“能夠量化的要量化、不能量化的要質化”的思路，通過定量指標和定性指標的結合來全面評價事業單位的財政支出。

2.指標設置的基本原則

在績效評價過程中，設置評價指標是非常關鍵的環節。評價指標是被評價組織本質特征性的反映，應全面、客觀、準確。在對指標進行設置時，應考慮遵循以下原則：

（1）目標一致性原則

目標一致性原則包含三層含義：

①評價指標與系統目標的一致性

對一個系統進行綜合績效評價，就是評價系統設定目標的實現程度，如果評價指標的內容反映了目標的實質，則不僅能夠有效開展系統績效評價工作，而且能指引系統朝著既定的方向發展，如果評價指標的內容不能反映目標的實質，則會產生不利影響，造成系統偏離正確方向。

②評價指標與評價目的的一致性

圍繞特定的目的開展評價工作要求評價指標應當與評價目的統一。例如：評價事業單位財政支出的績效，如果是為了衡量包括產出數量、產出質量、產出時效和產出成本在內的預期產出，則評價指標的內容就應與目標相一致，若不一致，就會給評價工作帶來不利影響，進而違背評價的最初目標。

③評價目的與系統目標的一致性

如前所述，評價指標要與系統目標和評價目的兩者保持一致，而達到一致性的前提條件是評價目的與系統目標是一致的。如果二者不一致，則會出現問題。例如：某個事業單位的績效目標包括衡量預期產出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標，而評價目的僅包括預期產出，則評價指標的設置在此就很難處理。

（2）系統性原則

要求在指標體系的架構和具體指標的篩選上，要基于評價系統的科學性和完備性，一方面要考慮評價指標對于完成績效評價目標的重要性程度，另一方面還要考慮各種不同類型指標在整個指標體系中的結構組成，以及相互間的影響關系，通過指標的有針對性選擇以及不同權重的合理分配，使整個評價指標體系既重點突出，又兼顧相對平衡，并能實現有機聯系。要將定量指標和定性指標相結合，系統地反映事業單位財政性資金安排的支出通過事業發展規劃和事業單位預算項目所產生的社會、經濟、環境等綜合效益和影響等。

（3）重要性原則

指標體系的全面性固然是事業單位財政支出績效評價的重要方面，但是重要性原則認為過于強調面面俱到的指標體系可能會使得評價主體對于評價對象的認識模糊不清，因此，應當將最能反映評價要求并且最具評價對象代表性的重點指標列為優先使用指標。

（4）可比性原則和經濟性原則

可比性原則，就是對于同一類型的評價對象，需要設置一些具有共性的評價指標，使評價結果具有可比性。經濟性原則，是指在獲取評價指標數據時應使成本經濟合理，開展績效評價的方法也容易被接受。

3.績效評價指標的構建

績效評價指標是組織本質特征的反映，建立評價指標應歸結為一個縱向分層、橫向分塊的樹狀網絡結構，其可按指標的支配關系，形成一個有序遞階層次結構。樹狀網絡結構由多個指標按照不同屬性分組，每組作為一個層次，按照一級指標、二級指標和三級指標搭建起三層次結構系統。對應上述的遞階層次劃分結果，事業單位績效評價指標應分別從基本支出和項目支出兩個方面進行構建，并圍繞著績效評價內容來設置，具體指標及解釋見表1。

以上評價指標只是框架性的指標體系，在具體實施中要根據不同事業單位及不同預算項目的特點，對評價指標進行有針對性地選擇或調整，以便更科學、合理地評價基本支出和項目支出的績效情況。從現實情況來看，事業單位的績效評價大多是選取那些與本單位職能密切相關、具有明顯社會、經濟和環境影響的項目，并以項目支出的績效評價為工作重點進行展開。通過設置基本支出評價指標作為輔助手段，可以與項目支出績效結合起來全面地評價事業單位的財政支出情況。

三、案例分析———績效評價指標的應用

R中心是具有行業監督管理職能的財政補助事業單位，對其“某倉儲監督管理專項經費”項目進行績效評價，是對項目績效目標的完成情況、財政資金的投入產出、財政資金投入所要達到效果等進行全面評價的較好范例。根據上述績效評價指標的設置思路、基本原則，結合R中心項目的特點、實施內容及預期目標，通過定量指標和定性指標相結合，可設置由項目的事前指標集、事中指標集和事后指標集構成的三級指標體系（見表2）。

使用層次分析法，可計算出各個指標相對本級的指標權重，再按照指標層級依次匯總，從而最終形成一級指標的權重（見表2中的分值）。表中的分值即根據權重按照總分100分換算而來。關于層次分析法這里不做展開。

四、結論

為了早日實現公共財政基本框架的總體目標，財政部門對于財政支出績效評價的工作正在不斷地推進和深化。從部門預算改革、提高財政支出效率及提高財務管理水平的角度看，建立事業單位財政支出績效評價體系并設置一套科學、適用的評價指標是具有現實意義的。

應通過設置由管理指標集、財務指標集和效果指標集構成的三級指標體系來評價事業單位的基本支出績效，并通過設置由項目的事前指標集、事中指標集和事后指標集構成的三級指標體系來評價事業單位項目支出績效。從兩個層面設置既包括反映基本支出共性指標，又包括反映項目支出個性指標的評價指標集，以能夠全面、科學的考核和評價事業單位財政資金運用情況，從而提高財政支出的運行效率。

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