關于后退耕還林時期生態補償的難題及處理措施

劉安浩　林超

摘 要：后退耕還林時期生態補償機制建設過程中出現諸多難點與問題。不同經濟發展水平和生態資源區域對生態補償的依賴程度并不均衡。隨著后退耕還林時期的到來和第二輪退耕還林工程的啟動，退耕人員應特別重視對林木的永續開發利用問題。文章就后退耕還林時期的生態補償的難題與處理措施提出意見，僅供參考。

關鍵詞：后退耕還林時期；生態補償；處理措施

1 引言

退耕還林是建設生態文明的主要舉措，但就目前發展情況而言，后退耕還林時期生態補償政策面臨著很多的難點問題，國家必須健全完善生態補償機制，解決退耕農戶長遠生計問題，提高生態補償政策實施效果，鞏固退耕還林成果。

2 生態補償政策的實施特點

退耕還林工程實施重點因其地理位置和生態區位條件的不同而各不相同，導致在不同經濟發展水平和生態資源條件下的退耕還林權利人（經營者）對生態補償的依賴程度極不均衡。

2.1 高寒地區

高寒地區自然條件惡劣，霜凍災害頻繁，林木生長周期極長，相比于農業生產來說，當地農戶更愿意發展林業生產，退耕還林工程主要建設生態林。由于高寒地區具有地廣人稀、位置偏僻、交通不便、經濟落后、土地貧瘠、生態脆弱等特點，而且多為少數民族聚居地，農戶對生態補償政策的依賴程度極高。若政府停止退耕補貼或減少補貼，就可能會導致很多農戶，尤其是少數民族的長遠生計問題得不到保障。

2.2 土石山區

土石山區自然環境條件比較適宜，林業資源豐富，發展潛力巨大，經濟條件較好。但人口密度較大，耕地資源缺乏，土地糧產較低，導致土地墾殖強度加大，水土流失比較嚴重，退耕還林工程實施空間廣闊，主要發展生態經濟兼用樹種。如果采取科學管理技術措施，工程經濟效益比較明顯。因此，退耕農戶對生態補償的依賴程度較低。

2.3 丘陵地區

我國很多丘陵地區人口相對密集，資源比較匱乏，人為活動頻繁，水土流失較為嚴重。退耕還林工程重點在于治理水土流失。由于當地農戶對資源的依賴程度不高，農戶主要受益依靠外出務工，并非源于退耕還林的生態補償。因此，生態補償對其長遠生計問題影響較小。

3 后退耕還林時期生態補償的難點

3.1 退耕農戶權利實現受到諸多限制

從法律上講，退耕還林政策對退耕農戶來說是可以擁有多種權利，可是在踐行權利時卻要面臨資源收益權的有限性和補償收益的不確定性等許多問題。

3.1.1 退耕還林開發獲益進展緩慢

在目前林業政策環境下，很多退耕農戶無法界定“不得損壞生態功能”這個林業資源保護前提，不能對自己的林木進行有效開發獲益。此外，農戶開發林地、林木的數量、時間等也被相關政策規定所禁錮。就農業經濟收益而言，其權利也被相應制度禁錮和行政干預影響，導致退耕人員在自己林木上所獲取的利益難度極高。因此，退耕農戶想要獲取收益變得漫長而有限。

3.1.2 補償收益問題未能有效解決

政策補貼沒有區分對待不同區域的退耕還林情況，沒有明確規定農戶在糧款到期之后是否繼續享有與其他生態林（主要是天保公益林）經營者一樣的補償權利。到期后“誰來補、怎樣補、補多少、補多久” 等問題始終沒有在法律法規上、政策機制上、運作程序上得到解決。這些問題的存在都會導致農戶無法確定自己能否獲得補償和獲得多少補償。倘若缺乏可持續性的生態補償機制，即便對退耕農戶的補償權做出了明確的規定，農戶也還是不能持續從退耕地上獲取補貼收益。

3.2 森林生態產品的受損主體難以界定

作為公共產品來說，森林產品的非排他性使得大部分農戶具有對其進行隨意利用、破壞等權利。由于森林生態產品的受益和受損主體難以界定，因此，在很多時候，受益主體無法直接向受損主體進行補償，大多是由政府轉移支付來解決該類問題。

3.3 補償資金來源單一，政策高度統一

我國幅員遼闊，各地社會經濟狀況和自然環境條件差異很大，退耕地區立地質量、產出水平千差萬別。不同時期、不同區域、不同林地，其發揮的森林生態功能和經濟效益也不同。目前，生態補償資金主要依靠國家財政資金，遠遠不能滿足生態文明建設的需要，工礦企業還未主動拿出一定資金對當地農戶進行生態補償。同時，不同地理區域、經濟條件和森林資源情況，使得各地農戶對生態補償政策的依賴程度也存在著差異。而現行“一刀切”的補償模式，未能體現出地域差異，致使其科學性相對降低，缺乏靈活性和適應性。鑒于此，政府在具體政策實施中，高度統一的生態補償標準，存在政策效應不均衡的問題。

3.4 未針對地域性補償做出時間規定

伴隨著退耕還林生態補償的進行和第二輪退耕還林工程的啟動，我們面臨如何保證農戶既能鞏固退耕還林成果也能提高生活水平的社會問題。部分退耕地區農民，兩輪生態補償過后，退耕林木非但未能成材，也未帶來較為可觀收益，生活狀況十分窘迫。因此，極其抵觸退耕政策，工程進展并不順利，無法取得明顯效果。倘若退耕還林政策不能解決農戶溫飽和長遠生計等問題，那就極有可能演變成毀林復耕，使第一輪退耕還林工程毀于一旦，導致“國家要被子，農民要票子”成為空話。所以，要實行退耕還林政策，首要前提還是國家補償金額問題，應該根據地域情況對補償金額做出適當的調整，保證退耕農戶的基本收益。

4 解決退耕還林時期生態補償的難題的措施

4.1 建立健全生態補償機制

在穩定和完善現行補償政策的基礎上，明確后退耕還林時期以生態補償為主體的政策制定方向。退耕還林在補助期滿后，已進入了一個新的發展階段，工程生態效益逐步凸顯，此時現行補償政策已不適合新階段的發展要求，不利于退耕還林的長期持續穩定發展。因此，需要通過調整補償政策、轉變補償方式、明確補償對象、簡化補償程序、擴大補償范圍等形式建立健全生態補償的長期機制，將退耕林地列入森林撫育林業補貼政策，充分體現補償政策的時效性、合理性、公平性，激勵廣大農戶從事林業生態建設，切實提高生態補償政策實施的效率和質量。

4.2 切忌采用“一刀切”標準

根據不同時期、不同區域的不同情況進行靈活調整，形成多元化補償主體，選擇形式多樣、相互協調的補償方式，做到補貼資金要向新型林業經營主體、資源保護利用主體和友好型林業發展主體傾斜，確保補償政策實施能與建設生態文明和當地發展相適應。

4.3 實行與市場接軌的補償制度

退耕還林補助標準要隨糧食市場價格每隔一定年限進行調整，制定科學合理的生態補償標準。同時，將保護和發展林業的良種、農資納入農業良種補貼、農資綜合補貼范疇，切實推進林業發展適應市場經濟規律。

4.4 明晰退耕還林生態受益主體

合理確定生態服務受益主體，通過稅費改革和市場化運作方式，逐步建立體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度，保障生態建設退耕還林工程的籌措資金渠道穩定。

5 結束語

總而言之，在社會主義市場經濟發展的新時期，面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，環境保護和生態建設是確保我國社會經濟可持續發展的關鍵性事業。退耕還林作為我國環境保護工作的重要措施之一，加之新一輪退耕還林工程即將啟動，政府必須要高度重視退耕還林工程管理，尤其是后退耕還林時期的生態補償。只有將補償政策落實到位，才能確保退耕還林工程全面展開，才能提高補償政策實施效果，才能保證生態環境健康和諧，才能實現中華民族永續發展。

參考文獻

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