關(guān)于后退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y題及處理措施

劉安浩　林超

摘 要：后退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)諸多難點(diǎn)與問(wèn)題。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)資源區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)囊蕾?lài)程度并不均衡。隨著后退耕還林時(shí)期的到來(lái)和第二輪退耕還林工程的啟動(dòng)，退耕人員應(yīng)特別重視對(duì)林木的永續(xù)開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題。文章就后退耕還林時(shí)期的生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y題與處理措施提出意見(jiàn)，僅供參考。

關(guān)鍵詞：后退耕還林時(shí)期；生態(tài)補(bǔ)償；處理措施

1 引言

退耕還林是建設(shè)生態(tài)文明的主要舉措，但就目前發(fā)展情況而言，后退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償政策面臨著很多的難點(diǎn)問(wèn)題，國(guó)家必須健全完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，解決退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，提高生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果，鞏固退耕還林成果。

2 生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施特點(diǎn)

退耕還林工程實(shí)施重點(diǎn)因其地理位置和生態(tài)區(qū)位條件的不同而各不相同，導(dǎo)致在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)資源條件下的退耕還林權(quán)利人（經(jīng)營(yíng)者）對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蕾?lài)程度極不均衡。

2.1 高寒地區(qū)

高寒地區(qū)自然條件惡劣，霜凍災(zāi)害頻繁，林木生長(zhǎng)周期極長(zhǎng)，相比于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶更愿意發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)，退耕還林工程主要建設(shè)生態(tài)林。由于高寒地區(qū)具有地廣人稀、位置偏僻、交通不便、經(jīng)濟(jì)落后、土地貧瘠、生態(tài)脆弱等特點(diǎn)，而且多為少數(shù)民族聚居地，農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策的依賴(lài)程度極高。若政府停止退耕補(bǔ)貼或減少補(bǔ)貼，就可能會(huì)導(dǎo)致很多農(nóng)戶，尤其是少數(shù)民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題得不到保障。

2.2 土石山區(qū)

土石山區(qū)自然環(huán)境條件比較適宜，林業(yè)資源豐富，發(fā)展?jié)摿薮螅?jīng)濟(jì)條件較好。但人口密度較大，耕地資源缺乏，土地糧產(chǎn)較低，導(dǎo)致土地墾殖強(qiáng)度加大，水土流失比較嚴(yán)重，退耕還林工程實(shí)施空間廣闊，主要發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用樹(shù)種。如果采取科學(xué)管理技術(shù)措施，工程經(jīng)濟(jì)效益比較明顯。因此，退耕農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蕾?lài)程度較低。

2.3 丘陵地區(qū)

我國(guó)很多丘陵地區(qū)人口相對(duì)密集，資源比較匱乏，人為活動(dòng)頻繁，水土流失較為嚴(yán)重。退耕還林工程重點(diǎn)在于治理水土流失。由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對(duì)資源的依賴(lài)程度不高，農(nóng)戶主要受益依靠外出務(wù)工，并非源于退耕還林的生態(tài)補(bǔ)償。因此，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題影響較小。

3 后退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)

3.1 退耕農(nóng)戶權(quán)利實(shí)現(xiàn)受到諸多限制

從法律上講，退耕還林政策對(duì)退耕農(nóng)戶來(lái)說(shuō)是可以擁有多種權(quán)利，可是在踐行權(quán)利時(shí)卻要面臨資源收益權(quán)的有限性和補(bǔ)償收益的不確定性等許多問(wèn)題。

3.1.1 退耕還林開(kāi)發(fā)獲益進(jìn)展緩慢

在目前林業(yè)政策環(huán)境下，很多退耕農(nóng)戶無(wú)法界定“不得損壞生態(tài)功能”這個(gè)林業(yè)資源保護(hù)前提，不能對(duì)自己的林木進(jìn)行有效開(kāi)發(fā)獲益。此外，農(nóng)戶開(kāi)發(fā)林地、林木的數(shù)量、時(shí)間等也被相關(guān)政策規(guī)定所禁錮。就農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收益而言，其權(quán)利也被相應(yīng)制度禁錮和行政干預(yù)影響，導(dǎo)致退耕人員在自己林木上所獲取的利益難度極高。因此，退耕農(nóng)戶想要獲取收益變得漫長(zhǎng)而有限。

3.1.2 補(bǔ)償收益問(wèn)題未能有效解決

政策補(bǔ)貼沒(méi)有區(qū)分對(duì)待不同區(qū)域的退耕還林情況，沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)戶在糧款到期之后是否繼續(xù)享有與其他生態(tài)林（主要是天保公益林）經(jīng)營(yíng)者一樣的補(bǔ)償權(quán)利。到期后“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)、怎樣補(bǔ)、補(bǔ)多少、補(bǔ)多久” 等問(wèn)題始終沒(méi)有在法律法規(guī)上、政策機(jī)制上、運(yùn)作程序上得到解決。這些問(wèn)題的存在都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶無(wú)法確定自己能否獲得補(bǔ)償和獲得多少補(bǔ)償。倘若缺乏可持續(xù)性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，即便對(duì)退耕農(nóng)戶的補(bǔ)償權(quán)做出了明確的規(guī)定，農(nóng)戶也還是不能持續(xù)從退耕地上獲取補(bǔ)貼收益。

3.2 森林生態(tài)產(chǎn)品的受損主體難以界定

作為公共產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，森林產(chǎn)品的非排他性使得大部分農(nóng)戶具有對(duì)其進(jìn)行隨意利用、破壞等權(quán)利。由于森林生態(tài)產(chǎn)品的受益和受損主體難以界定，因此，在很多時(shí)候，受益主體無(wú)法直接向受損主體進(jìn)行補(bǔ)償，大多是由政府轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決該類(lèi)問(wèn)題。

3.3 補(bǔ)償資金來(lái)源單一，政策高度統(tǒng)一

我國(guó)幅員遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和自然環(huán)境條件差異很大，退耕地區(qū)立地質(zhì)量、產(chǎn)出水平千差萬(wàn)別。不同時(shí)期、不同區(qū)域、不同林地，其發(fā)揮的森林生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)效益也不同。目前，生態(tài)補(bǔ)償資金主要依靠國(guó)家財(cái)政資金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要，工礦企業(yè)還未主動(dòng)拿出一定資金對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，不同地理區(qū)域、經(jīng)濟(jì)條件和森林資源情況，使得各地農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策的依賴(lài)程度也存在著差異。而現(xiàn)行“一刀切”的補(bǔ)償模式，未能體現(xiàn)出地域差異，致使其科學(xué)性相對(duì)降低，缺乏靈活性和適應(yīng)性。鑒于此，政府在具體政策實(shí)施中，高度統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，存在政策效應(yīng)不均衡的問(wèn)題。

3.4 未針對(duì)地域性補(bǔ)償做出時(shí)間規(guī)定

伴隨著退耕還林生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)行和第二輪退耕還林工程的啟動(dòng)，我們面臨如何保證農(nóng)戶既能鞏固退耕還林成果也能提高生活水平的社會(huì)問(wèn)題。部分退耕地區(qū)農(nóng)民，兩輪生態(tài)補(bǔ)償過(guò)后，退耕林木非但未能成材，也未帶來(lái)較為可觀收益，生活狀況十分窘迫。因此，極其抵觸退耕政策，工程進(jìn)展并不順利，無(wú)法取得明顯效果。倘若退耕還林政策不能解決農(nóng)戶溫飽和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)等問(wèn)題，那就極有可能演變成毀林復(fù)耕，使第一輪退耕還林工程毀于一旦，導(dǎo)致“國(guó)家要被子，農(nóng)民要票子”成為空話。所以，要實(shí)行退耕還林政策，首要前提還是國(guó)家補(bǔ)償金額問(wèn)題，應(yīng)該根據(jù)地域情況對(duì)補(bǔ)償金額做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，保證退耕農(nóng)戶的基本收益。

4 解決退耕還林時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y題的措施

4.1 建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在穩(wěn)定和完善現(xiàn)行補(bǔ)償政策的基礎(chǔ)上，明確后退耕還林時(shí)期以生態(tài)補(bǔ)償為主體的政策制定方向。退耕還林在補(bǔ)助期滿后，已進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，工程生態(tài)效益逐步凸顯，此時(shí)現(xiàn)行補(bǔ)償政策已不適合新階段的發(fā)展要求，不利于退耕還林的長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此，需要通過(guò)調(diào)整補(bǔ)償政策、轉(zhuǎn)變補(bǔ)償方式、明確補(bǔ)償對(duì)象、簡(jiǎn)化補(bǔ)償程序、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍等形式建立健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)期機(jī)制，將退耕林地列入森林撫育林業(yè)補(bǔ)貼政策，充分體現(xiàn)補(bǔ)償政策的時(shí)效性、合理性、公平性，激勵(lì)廣大農(nóng)戶從事林業(yè)生態(tài)建設(shè)，切實(shí)提高生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的效率和質(zhì)量。

4.2 切忌采用“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)不同時(shí)期、不同區(qū)域的不同情況進(jìn)行靈活調(diào)整，形成多元化補(bǔ)償主體，選擇形式多樣、相互協(xié)調(diào)的補(bǔ)償方式，做到補(bǔ)貼資金要向新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、資源保護(hù)利用主體和友好型林業(yè)發(fā)展主體傾斜，確保補(bǔ)償政策實(shí)施能與建設(shè)生態(tài)文明和當(dāng)?shù)匕l(fā)展相適應(yīng)。

4.3 實(shí)行與市場(chǎng)接軌的補(bǔ)償制度

退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要隨糧食市場(chǎng)價(jià)格每隔一定年限進(jìn)行調(diào)整，制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，將保護(hù)和發(fā)展林業(yè)的良種、農(nóng)資納入農(nóng)業(yè)良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼范疇，切實(shí)推進(jìn)林業(yè)發(fā)展適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

4.4 明晰退耕還林生態(tài)受益主體

合理確定生態(tài)服務(wù)受益主體，通過(guò)稅費(fèi)改革和市場(chǎng)化運(yùn)作方式，逐步建立體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，保障生態(tài)建設(shè)退耕還林工程的籌措資金渠道穩(wěn)定。

5 結(jié)束語(yǔ)

總而言之，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)期，面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)是確保我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性事業(yè)。退耕還林作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重要措施之一，加之新一輪退耕還林工程即將啟動(dòng)，政府必須要高度重視退耕還林工程管理，尤其是后退耕還林時(shí)期的生態(tài)補(bǔ)償。只有將補(bǔ)償政策落實(shí)到位，才能確保退耕還林工程全面展開(kāi)，才能提高補(bǔ)償政策實(shí)施效果，才能保證生態(tài)環(huán)境健康和諧，才能實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

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