政府信息公開制度發展現狀與存在問題研究

沈曉

【摘要】政府信息公開制度是走向透明政府的重要特征，是法治社會和民主政治的標志，對規范政府行為、維護公民權利、推進社會主義民主法制建設以及社會的穩定和諧都有著積極重要的意義。文章闡述了我國政府信息公開存在的意義和發展現狀，分析目前存在的主要問題，并在此基礎上提出有關政策建議，為構建透明政府盡綿薄之力。

【關鍵詞】政府信息公開 透明政府 發展 問題

“政府信息公開是指國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。”①政府信息公開制度則是走向透明政府的重要特征，對規范政府行為、維護公民權利、推進社會主義民主法制建設以及社會的穩定和諧都有著積極重要的意義。近年來，政府信息公開在我國的一些地方開始步入實踐，并引起普遍關注，成為社會的熱門話題和政治學界的重要課題。但是，我國的政府信息公開還剛剛起步，無論是實踐還是制度建設尚不完備，亟待研究完善。

政府信息公開在我國的發展現狀

從思想上和認識上，政府乃至全體社會成員對政府信息公開形成了某些共識。近年來，隨著各級政府開明度的增強，改變了以往政府信息是一種特權的思想，全社會要求利用政府信息的呼聲日益高漲，而建設“陽光透明”的開放型政府，將信息公開作為政府的主要義務，讓公民真正享有利用政府信息的權利，以了解、參與、監督政府工作，保障人民當家作主、民主管理國家，這已經成為政府和全社會的一種共識。這一深層的思想進步，既是我國政府信息公開發展的成果與體現，也是推動政府信息公開進一步走向深入的堅實基礎。

從法律上看，我國的政府信息公開的各項法律法規正在逐步健全和完善。從1998年作為立法研究課題立項，到2008年5月1日起施行，《政府信息公開條例》走過了“十年破冰”的漫長歷程。2003年非典疫情暴發，這次事件是我國政府信息公開的轉折點，全社會空前強烈地感受到建立現代透明政府、保障公民行政知情權的必要性與重大意義，從而民眾對于了解政府信息更加地期盼，而政府也將信息公開制度作為與民眾溝通的橋梁，向服務型政府轉變，同時政府信息公開也是政府危機公關的一項重要工作。2004年3月國務院頒布實施《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），確立了全面推進依法行政，建設法治政府的目標。《綱要》的一個亮點即公眾對政府信息擁有充分的知情權。《綱要》明確提出公民對政府公開的信息不僅有權查閱，行政機關還應當為公眾查閱提供便利條件。這包括在行政決策的過程中，行政機關應將決策事項、依據和結果公開，公眾有權查閱；在行政立法的過程中，政府不僅要擴大公眾的參與程度，還要積極探索建立對聽取和采納意見情況的說明制度。2007年4月24日，國務院總理溫家寶簽署了第492號國務院令，公布《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），自2008年5月1日起施行。《條例》明確規定，《中華人民共和國政府信息公開條例》旨在保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政。該條例的出臺意味著我國政府信息公開的制度化與法制化。

從實踐的角度看，各級政府正在積極探索和實施政府信息公開，逐漸邁出了從理論到實踐的關鍵性一步。廣州市于2002年10月以政府規章的形式頒布《廣州市政府信息公開辦法》，在全國率先邁出了在嚴格、明確制度規范下實施政府信息公開的重要一步。上海市也在政府信息公開工作上取得了豐碩的實踐成果。2004年1月20日，上海市頒布《上海市政府信息公開規定》，在該規定自2004年5月1日正式實施后不到一年的時間里，全市政府機關主動公開的政府信息達106730條，其中大多為政策法規、規劃計劃、機關業務等方面的與百姓利益密切相關的內容，提供網上服務的信息占95.7%。繼廣州、上海之后，僅2004年一年中，深圳、杭州、成都、重慶、武漢等都相繼通過地方立法和制定各種規章制度來推動和保障政府信息公開制度的制定和實施。各地政府信息公開的具體規定盡管有所不同，但其基本的原則和特點具有一致性：一是遵循“公開為原則，不公開為例外”的原則，進一步加大政府信息向社會開放的力度；二是確立權利義務關系，政府是信息公開的義務人，公民和其他組織是權利人；三是凸現便民服務的理念，政府機關以多樣化的信息公開渠道和形式，為公眾查詢利用政府信息提供便利。這些制度規定已經深入到政府信息公開的具體操作問題，支撐著政府信息公開的實踐發展。目前，很多城市都在紛紛研究制定、實施本地的政府信息公開制度，我國的政府信息公開實踐正快速向廣度、深度發展。②

推進政府信息公開的必要性

推進政府信息公開，有利于實現公民知情權，促進民主政治，實現公民的監督權利。人民是國家的主人，國家權力機關工作人員是社會公仆，民眾只有真正有效地利用政府掌握的信息資源，才能對現行的制度和政府行為進行監督和提出意見、參與行政管理，從而促進政府民主制度和行為的改進，完善不足。公民的知情權，又稱為知的權利、知悉權、了解權。即公民對于國家的重要決策、政府的重要事務以及社會上當前發生的與普遍公民權利和利益密切相關的重大事件，有了解和知悉的權利。1945年美國AP通訊社專務理事肯特·庫勃在一次演講中，正式在政治學的范疇上提出了這個概念，知情權的英文名是“the right to know”。當時聯邦政府內部蔓延著消極對待政務信息公開化，任意擴大保密權限的官僚主義傾向，庫勃從政治的角度呼吁官方尊重公民的知情權，并建議將公民的知情權推升為一項憲法權利。③進入網絡時代以后，電視、廣播、電話、網絡等快捷而覆蓋面廣的傳播媒體使得公民能夠得到部分他們想要的公共信息和生活資訊，但是這時的公民知情權是不完整的。作為社會人和國家的一部分，政府和黨的信息恰恰是公民最需要及最迫切得到的，因為知情權不僅要求政府及時公布國家行政的大政方針和公務活動內容，還要求政府及時公布與公民利益有關的信息，使民眾能及時保護自身的安全和利益。我國是人民當家作主的國家，公民掌握政府信息是應該和必須的，這是公民的基本權利，政府的義務。而單個公民作為弱勢的一方，無法主動地掌握政府信息，因此，政府信息公開在實現公民知情權的過程中起到至關重要的作用。endprint

推進政府信息公開有利于更合理調配社會公共資源，有效應對危機事件，提升政府形象。政府不僅公布國家行政的大政方針和公務活動內容，還及時公布與公民利益有關的信息，民眾根據自身情況自定規劃，是一種社會調節的表現，眾多行政管理信息、市場信息、服務信息、宏觀決策信息等資源得到最大限度的開發應用。

在危機處理中，及時準確的信息公開對危機處理的進程和最后結果將產生重要的影響。公開化的應急方式，不僅有效避免了危機的擴散，還能有效挽救危機帶給政府的公信力下降。危機的發生往往是政府平時治理不力的結果，政府公信力必然受到負面影響，但應對危機的方式則更加關涉民眾心中對政府的最終評價，政府敢于公開危機信息，主動借助媒體，及時、真實地公開事實，讓媒體在傳播事實的基礎上進行正確的輿論引導，不僅僅使得各種危機和特殊事件圓滿解決，更有力地提升了政府的公信力和維護了政府良好的形象。

推進政府信息公開，可以起到制約權力濫用和腐敗的作用。政府信息公開有利于破除權力運行的隱蔽性，為治理權力濫用和腐敗提供預防機制。“陽光”是最好的消毒劑，政府信息公開將使整個行政系統透明公開，政府政策的決策和執行將完全暴露在眾目睽睽之下，并且使得權力運行從隱蔽變成透明，無疑切斷了權錢交易的鏈條，包括其交易背后的利益共謀渠道。

我國政府信息公開存在的問題

第一，政府信息化缺乏統一的立法條例和管理理念。我國政府信息公開制度目前仍然沒有一部統一的立法，也沒有相應的歸口管理部門。《憲法》中仍沒有明確的保障公民獲取信息的條款，雖然我國法律中有一些關于行政公開的規定，但都是零散的、局部的，有的甚至是試行的。信息公開方面，雖然已經制定了一些地方性法規，但國家層面專門的信息公開法還沒有出臺。政府信息披露的方式不規范，相應的監督機制、救濟機制尚未有效建立起來。具體到信息公開的內容范圍、詳細程序、時限要求等方面都沒有明確統一的規定，造成信息公開的隨意性大、缺乏連續性、信息公開被當成了臨時行政任務。

目前，除《行政許可法》等少數法律外，我國過去只在《保密法》及其它一些相關法律法規中涉及到了信息方面的立法問題，更多強調的是對政府信息的保密而非披露。信息公開必然受到現行的《保密法》、《檔案法》等法律法規的限制和政府權衡利益時自由裁量權的限制。從立法理念上看，我國的傳統觀念和做法是“以保密為原則”，以國家安全為依據，過分強調國家機關的自由裁量權，嚴重阻礙了政府信息的公開。要解決這些問題，當務之急是要在政府信息的公開上確立“公開為原則，保密為例外”的原則，并以此指導政府信息公開的立法、管理和實踐。

第二，對政府信息公開與保密的范圍界限劃分和認定不清。貫徹政府信息公開原則，也要處理好公開與保密的平衡關系。不能因為公開性而影響國家的根本利益和國家安全需要。但目前，對保密文件以外的政府信息是否應該公開一直沒有一個科學的認識或統一處理的規定，結果造成了保密文件與非保密文件一樣，完全對公眾封鎖和保密。認識上不能正確劃分非保密文件的性質并進行合理的分類乃是造成大量政府信息不能公開的重要原因之—。只有對非保密文件進行合理的分類，并明確哪些可以公開，哪些不應該公開，才有可能在此基礎上實現政府信息的公開化。否則，如果將所有的非保密文件完全公開，只會對國家行政管理造成各種不必要的沖擊，影響社會穩定。在這方面，盡管我們可以借鑒美國和其他一些國家的經驗來確定例外的領域，但究竟哪些政府文件不應該公開，完全需要從我國的國情出發才能確定。

在確定公開的范圍上，目前保密法與刑法的協調是一個必須解決的問題。根據保密法，國家秘密劃分為絕密、機密與秘密三類，而且，必須根據有關的權限由有關部門標上相應的密級。如果有關信息沒有標明密級，則不構成國家秘密，公開也不構成泄密問題。然而，根據刑法第一百十一條的規定，為境外機構、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的，構成犯罪。泄漏國家秘密構成犯罪不存在任何問題，但是，什么信息屬于“情報”，在我國法律中還沒有相關的規定。如果不能對這一規定進行修改，協調它與保密法的關系，隨著信息公開的范圍逐步擴大，它很有可能會成為制度發展最為主要的制約因素。在確定公開的范圍上，另一個重要的領域是政府信息與檔案的相互關系。在我國，根據相關的法律規定，政府信息實際上可以分為檔案與非檔案文件。檔案由檔案法調整，非檔案文件則尚無任何法律調整。對于政府檔案，根據《檔案法》第十九條的規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂。”也就是說，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。同一個政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無法律調整而有公開的可能。可見，檔案法的規定不但不利于政府公開，反而限制了政府公開。

推進政府信息公開，構建透明政府

提高政府領導干部的服務意識，著重強調民眾參與。首先必須要采取措施矯正民眾對于聽政就是“走過場”的認知，嚴格按照設定的程序進行，以換回民眾對聽證制度的信任，其次進一步完善政務公開基本制度，繼續開展建立健全主動公開和依申請公開制度、政務公開評議制度。鑒于政務公開減少了一些政府和部門利用“暗箱操作”和壟斷政府信息進行權力尋租的機會，有些政府部門推行政務公開的動力不足，主動性不強，所以要建立政務公開的動力機制和責任追究制度。當前政府信息公開的操作性不強，信息公開的有效保障不多，信息公開的程度還遠遠不夠。這就使得信息公開的程度取決于部門主要領導的“陽光意識”和心理承受能力。政府官員要樹立“陽光意識”，轉變思想觀念，認識到信息公開的目的是促進政治民主、經濟發展和社會進步，保密是為了維護國家的安全和利益，二者都是國家利益之所在，不可偏廢。要使“以公開為原則，以不公開為例外”的精神逐步成為政府官員的執政理念。

加強熱點公開，著重貼近群眾，加強網站建設，更加方便快捷。政務公開的熱點是人、財、物公開，而且必須及時公開，使群眾獲取和使用信息，接受群眾監督，真正做到給群眾一個明白、還干部一個清白。要圍繞保證政務公開工作經常化、制度化、規范化，建立健全有關制度，形成便利實用、約束力強、群眾滿意的監督制約機制。清理、疏導、規范政府信息公開發布渠道，避免既雜亂無序又千篇一律，避免既浪費資源又增加成本。要充分利用互聯網的便捷性，集中財力和技術力量、優化整合網絡資源、統一搭建技術先進、功能齊全、內容豐富、服務方便、面向公眾的政府信息公開平臺，做到讓人民群眾一網知天下。

完善公開管理機制，著重把握“公開”和“保密”界限。要建立一整套的信息篩選和發布機制，建立相應的歸類查詢制度。在政府網站上，以專欄的形式，將群眾急需的信息及時地向外發布。政府部門還應該加強調研，到基層群眾中了解群眾最想知道的信息，建立與群眾的經常溝通機制。同時，在信息提供中應該強化服務意識，把它當成一種面向社會公眾提供的服務，才能更好地向群眾提供信息。進一步修改和完善《保守國家秘密法》、《檔案法》、《統計法》等與《政府信息公開條例》有相對應沖突的法律法規。同時，將《政府信息公開條例》能從行政法規盡快“升格”為法律，將更好地推進整個公權領域、公共領域的透明化，更為全面地保障公民的知情權。

（作者為重慶科技學院繼續教育學院副教授）

【注釋】

①劉恒等著：《政府信息公開制度》，北京：中國社會科學出版社，2004年，第2頁。

②李立：“《全面推進依法行政實施綱要》精辟解讀”，《法制日報》，2004年4月21日。

③David M O'Brien： The Public's Right to Know， New York， 1982.

責編/許國榮（實習）endprint