從國外治污典型案例看河流污染防控

熊永蘭 張志強

近年來，我國很多河流都面臨著水污染問題，一些流域的污染狀況觸目驚心。水污染不僅導致流域生態系統的健康每況愈下，流域的水生物種逐漸消失遁跡，而且已經嚴重影響到人類的健康，并引起公眾的廣泛關注和擔憂。隨著我國城鎮化、工業化的快速推進，隨之而產生的數量龐大的污水處理需求也將更加緊迫。本文基于對國際河流污染治理案例的調查和我國水污染形勢與趨勢的分析，提出應從加強流域管理的角度全面控制我國水污染問題，促進人水和諧。

國際河流污染治理典型案例

歐洲萊茵河

萊茵河流經歐洲9個國家，是目前世界上跨界流域治理污染最成功的一條河流。20世紀50年代到70年代初，萊茵河受工業污染水質惡化，直到80年代初，萊茵河一直被稱為“歐洲下水道”。對萊茵河污染的治理工作始于20世紀50年代，但最初的40年治理效果甚微，直到1986年瑞士化工廠污染事件以后，萊茵河流域各國才開始以前所未有的力度治理污染。經過長期的治理，萊茵河恢復了原有的清澈。萊茵河水污染治理采取的管理措施主要有3項。

成立流域各國參與的萊茵河流域保護國際委員會，設立由政府組織和非政府組織組成的觀察員小組，以及水質工作組、生態工作組和排放標準工作組等工作機構，確保水污染治理舉措的落實。

建立9個國際監測斷面和7個國際監測與預警中心，一旦有水污染事故發生，發生地所在的國際監測與預警中心即刻發布預警信息，并詳細監測記錄污染事件發展進程。

各國制定河流保護相關制度措施，包括限期和分期推行無廢水或少廢水的生產工藝，安裝廢污水生物凈化裝置；改進公共污水的處理，增設下水道網，最大限度地提高廢污水的凈化率和循環利用率；從質和量上保證飲用水及其他用水質量；加強對工業、農業和居民廢水、污水的管理，征收排污費等。

英國泰晤士河

泰晤士河被稱為英國的“母親河”，在19世紀前半葉和20世紀前半葉，泰晤士河出現過兩次水質嚴重惡化的時期。整治恢復泰晤士河的工作前前后后共用了約120年的時間，現在，泰晤士河被認為是世界上通過首都城市最清的河流。泰晤士河水污染治理采取的管理措施如下：

對泰晤士河實施統一管理，把全流域劃分為10個區域，合并200多個管水單位而建成一個新水務管理局泰晤士河水務管理局，按業務性質作了明確分工，集中統一管理，合理、有效地保護和開發利用流域水資源。

制定和完善水污染防治相關法律法規，如1968年實施的《防污法案》，對向泰晤士河排放工業和生活廢水的行為及其監控制度均作了嚴格的規定，嚴格控制河水含污量。

1989年，英國實施水務體制改革，對包括泰晤士水務管理局在內的水務局進行私有化改造，成立大型流域性供水公司，負責本流域的供水和污水治理，此舉被歐洲譽為“水業管理體制上的一次重大革命”。

美國特拉華河

處于美國東部的特拉華河在20世紀中葉曾受到嚴重污染，1964年啟動特拉華河流域研究計劃，1968年治理行動啟動，1975年水質已達到要求。特拉華河水污染治理采取的管理措施包括以下幾個方面。

1964年成立特拉華河流域綜合研究委員會，全面調查研究河流污染問題，提出了投資少、收益大、技術合理的治理規劃方案。

對全流域水質和污染源進行監測，開展治理成本的調查分析，提出污染防治對策的客觀評價。

從污染源現狀出發，將整條河流劃分為5個區域，提出不同河道的水質目標。分區目標符合河流自凈規律，并充分利用了水體降解污染的能力，同時，使治理費用大大降低。

日本琵琶湖

琵琶湖是日本最大的淡水湖，二戰之后隨著經濟高速增長，琵琶湖地區以及下游地區的用水需求急劇增加，湖體的水質也逐漸惡化。為了改變琵琶湖的水質狀況，保障用水需求，日本政府加強了對琵琶湖流域水污染的治理工作。雖然琵琶湖的治理未達到最初設定的目標，但其管理模式值得借鑒。

建立了由中央政府和各級地方政府水資源相關管理部門組成的自上而下的管理體系和協作體制。由于琵琶湖的重要性，相關省廳設有專門的琵琶湖管理機構，琵琶湖所在的滋賀縣也設有縣級保護管理機構。

制定和實施長期保護規劃。在1997年結束了長達25年的琵琶湖綜合開發計劃之后，經過總結與調整，于1998年重新制定了長達22年（1999~2020年）的琵琶湖保護戰略規劃《母親湖21世紀計劃》，該規劃要求在2020年使琵琶湖的水質恢復到20世紀60年代前期的水平。

形成以流域為單元、政府主導與全民參與的琵琶湖綜合管理體系。從琵琶湖流域的整體性協調水資源開發利用和保護，將琵琶湖流域分成7個小流域，分別設立流域研究會，組織居民、生產單位等代表參與綜合規劃的實施。

解決河流污染問題的建議

第一，從流域生態系統健康和人類福祉的角度加強流域綜合規劃，做好長期工作準備，將水污染控制與治理作為未來20年內最重要的環境工作之一。

研究制定科學的流域水資源開發利用規劃，是實現流域水資源可持續開發利用、維護流域生態系統健康的根本選擇，全面的、科學的、可持續的流域綜合規劃有助于從根本上遏制水污染惡化趨勢。參照國外經驗，如果我們在未來20年內，從理念和技術上降低水的利用，減少污染水體的排放，再依靠水體的自然凈化和更新機能，我國可能仍需要30~50年才能將全國大部分流域的水質恢復到20世紀80年代初期的水平。我國的流域綜合規劃需要從理念上真正重視流域生態系統健康，從具體舉措上加強水污染控制與治理的執行力。

第二，加強流域水資源管理理念的創新，建立流域層面符合水資源價值和治污成本的水價機制、水權交易和排污權交易體系。

創新的、合理的水權、水價、稅收、水交易排污費和排污權交易等經濟手段在流域水資源管理實踐中發揮著重要的作用，有助于從源頭上遏制水污染趨勢，建議增加用水（特別是額外用水）成本，減少污染水的來源；增加排污成本，減少污染水的排放。另外，需要在流域層面上建立充分體現水資源緊缺和治污成本的水價機制；合理引入市場手段，建立排污權交易機制等。

第三，加強流域管理法律法規的設計與執行，建立我國各大流域及其支流的統籌的水質監控和排污管理制度，確保水污染監控與治理工作協調一致、扎實高效。

水污染問題不是單一的問題，既關乎居民生活質量和人體健康，也關系到不同流域之間的政策協調，以及干流支流之間、地表水與地下水之間和上下游之間的利益協調。法律和政策手段是流域水資源管理的最有效且最重要的手段，通過制定主要流域的流域管理法規可以從組織上理清國家、省、地方和流域管理機構之間的關系，加強流域管理機構的權威，增強流域管理工作的執行力，這是值得高度關注的戰略問題。另外，制定像萊茵河的“鹽類協定”“化學物協定”等專門化的工作機制，確立并保障公眾參與機制，也是必不可少的具體舉措。

第四，通過開展流域層面的多學科與跨學科綜合研究，揭示水污染和水治理的機理，梳理水污染問題與流域其他問題的關聯，確定水污染治理的根本性舉措。

對流域這樣一種復合的水文、生態和經濟系統，僅僅依靠水利科學的理論知識是不能滿足實際需求的，必須加強水文水資源科學、社會經濟學、生態學、環境科學、地質學、數學和化學等多學科之間的交叉運用和融合，才能揭示水污染機理，制訂科學有效的治理方案，并據此組織有針對性的科學攻關與技術研發工作，支撐相關規劃、制度和行動的科學決策。

（作者單位：中國科學院資源環境科學信息中心）