志愿者服務事業與政府的監管職能之探討

關飛洲 黃思婕 王穎

[摘 要]改革開放以來，隨著我國社會市場經濟的建立與完善，國內外經濟文化交流不斷加深，我國志愿者的隊伍也不斷壯大，志愿者服務事業日漸繁榮起來。在西方發達資本主義國家，社會志愿者服務事業已經比較完善，而我們國家的志愿者服務事業才剛剛起步。處于年輕階段的這一事業，其主體乃是政府以外的各種社會非政府組織，而政府只是扮演著一個近乎旁觀者的角色。政府應該怎樣在市場經濟的大潮中扮演好監管者的角色，對于促進我國志愿者服務事業的良好發展是至關重要的。

[關鍵詞]市場經濟；志愿者服務；非政府組織；政府的監管職能

[中圖分類號]C23 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）06 — 0047 — 03

一、市場經濟與志愿者服務

（一）社會主義市場經濟在中國的確立

以十一屆三中全會為標志，我國進入了改革開放的新時期。在這一時期，經濟體制改革關系到改革開放的全局。1979年，鄧小平同志提出“社會主義應當把計劃經濟和市場經濟結合起來，才能解放生產力，加速經濟發展”，到黨的十四屆三中全會進一步明確建立社會主義市場經濟體制的基本框架，這樣一個過程就是社會主義市場經濟在我國的逐步確立的過程。

改革開放30多年，市場經濟救活了中國的經濟，增強了我國的經濟實力，提高了人民的生活水平。但是在它具有超強的優勢的背后，也存在著不可忽視的弊端。市場經濟自身的自發性、盲目性、滯后性，增加了中國市場乃至中國社會的不穩定性。所以，在享受市場經濟帶來的豐厚成果時，我們應該更加注意其帶來的不確定性以及不穩定性。

（二）志愿者服務在中國的發展

其實志愿服務這一精神在我國古代就有所萌芽，有學者認為，從三國兩晉起，中央集權和皇權開始松弛，百姓不再直接受制于中央，慈善行為開始產生。〔1〕縱觀我國古代歷史，從三國兩晉開始到民初，我國古代的志愿服務或者說是慈善行為主要是從佛家的“慈悲為懷、普度眾生”而逐漸開展的，并向外輻射帶動世俗大眾。比如，佛教寺院濟貧救災、施醫贈藥、捐贈公共基礎設施、資助教育等等，同時也存在富商大賈和達官貴人們對于貧苦人士的的施予。到了民國初期，伴隨著西方性質的志愿服務精神傳入，我國也慢慢地出現在現代意義上的志愿服務元素：慈善公益團體、慈善公益機構等等。

新中國時期的志愿者服務事業大致上可以分為兩個階段，第一個階段是改革開放以前，這個時期我國實行的是近乎完全的計劃經濟體制，志愿服務的主體主要是政府。60年代中期開始我國對亞非等社會主義國家和第三世界國家的軍事經濟援助，以及政府倡導了向雷鋒同志學習等行為構成了那一時期我國主要的志愿服務體系。改革開放以來，我國循序漸進地由計劃經濟體制轉向具有中國特色的社會主義市場經濟體制，市場公平自由交易的契約精神向中國社會襲來，同時也襲來了西方的志愿服務精神和志愿服務理念。在新時期，我國的志愿服務事業主要是依靠非政府組織和政府這兩只手為依托，在社區服務層面和共青團組織的層面形成了最具活力的全國性的兩大志愿者服務組織。〔2〕

（三）市場經濟與志愿者服務的關系

改革開放以前我們國家實行的是計劃經濟體制，在這種經濟體制下，我國政府實際上處于一種“大政府”狀態，對國家各項事務進行著全權掌控，經濟按計劃分配，權力無法下放，經濟市場處于一種饑餓的狀態。同時，在那樣一個計劃經濟時代，民眾大都被束縛在一個空間相對較小、較為狹隘的社會環境里，致使人民的思想在很大程度上仍然被束縛著，得不到解放和自由的發展。這樣一種社會經濟環境，無法為志愿者服務事業提供充足的人力、物力等必需條件。

市場經濟體制的逐步確立，為我國的志愿者服務事業提供了快速發展的土壤。現在意義上的志愿者服務，其主體主要是非政府組織以及公民個人。在活躍的市場經濟下，政府對權力、對社會的掌控漸趨減弱，出現了大量的不以盈利為目的的社會組織，他們以社會利益為目的，組織社會上的有志人士，自發地開展一些社會志愿服務。同時，市場經濟的發展也使得人們的思想得到極大的解放，人們不再僅僅生活在自己的個人生活圈子中，而是更愿意融入到整個社會大環境中，利用自己的資源和優勢來為社會為他人奉獻自己的力量。不僅如此，市場經濟的發展，社會物資財富的積累，也為志愿者服務事業提供了雄厚的經濟基礎。

當然我們在看到市場經濟帶來好處的同時，也發現了一些它帶來的負面影響。首先，市場經濟體制的實行，使得社會大眾逐漸在印證“經濟人”這個假設，所謂“經濟人”就是做任何事都以滿足個人最大利益為目標。我們現如今的志愿者服務事業也逐漸被這樣一群人所充斥，他們參加志愿者服務事業的內在出發點已經不單單是追求社會效益，而是更偏重于自身的某些利益了。當然，按照傳統經濟學的理論觀點，市場經濟這只“看不見的手”，會使人的自利行為導致利他的結果。然而，在志愿者服務事業上是不應該引入市場法則的，志愿者服務展現的是慈善和良心，是志愿者們資源奉獻出自己的有價值的東西來幫助社會上有需要的群體，它本身就是出于利他的動機。毋庸置疑，動機不良將會使志愿者服務的效果大大降低。其次，市場經濟的自發性在志愿者服務事業上也有很大的反應。在一些利益的驅動下，志愿者服務事業的發展過程中出現了志愿服務“扎堆”的現象，這種現象尤其以大學生的假期志愿服務最為顯著。現在的大學生考核中，參加過志愿者服務活動的學生往往占了相當大的優勢，這就促使一些大學生在寒暑假期間積極組織參加志愿者服務活動。于是出現了現在大家常談到的現象：敬老院老人很忙、孩子假期不假等等。這樣的一些行為不僅不能夠很好實現志愿者服務事業的社會效益，反而會在一定程度上帶來社會生活的無序和混亂。

二、政府與志愿者服務

（一）我國政府職能的轉變

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現。

政府職能主要表現為：（1）政治職能，亦稱統治職能，政治職能是指政府為維護國家統治階級的利益，對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能。（2）經濟職能，指政府為國家經濟的發展，對社會經濟生活進行管理的職能。隨著中國計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，中國政府主要有三大經濟職能：宏觀調控職能。即政府通過制定和運用財政稅收政策和貨幣政策，對整個國民經濟運行進行間接的、宏觀的調控。提供公共產品和服務職能。政府通過政府管理、制定產業政策、計劃指導、就業規劃等方式對整個國民經濟實行間接控制；同時，還要發揮社會中介組織和企業的力量，與政府一道共同承擔提供公共產品的任務。市場監管職能。即政府為確保市場運行暢通、保證公平競爭和公平交易、維護企業合法權益而對企業和市場所進行的管理和監督。（3）文化職能，指政府為滿足人民日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業所實施的管理。（4）社會公共服務職能，即指除政治、經濟、文化職能以外政府必須承擔的其他職能，包括調節社會分配和組織社會保障的職能；保護生態環境和自然資源的職能；促進社會化服務體系建立的職能，等等。

如前所述，改革開放前我國政府對于國家權力的掌控是很集中的，尤其是六七十年代，天天搞階級斗爭，使得政府的職能主要集中在政治方面，而對于社會經濟以及社會服務方面則非常薄弱。但是改革開放新時期，特別是21世紀以來，我們國家政府的職能正在悄悄地發生轉變。

政治方面，我國政府階級斗爭的觀念逐步淡薄，而對于公民政治權利的保護進一步完善，為公民參加政治生活提供了多種良好的途徑，同時為公民參加各種社會志愿活動創造了自由的條件。經濟方面，我國實行社會主義市場經濟體制，建立了按勞分配、多種所有制分配方式并存的社會財富分配制度。相應的處于上層建筑的政府就應適時轉變其經濟方面的職能：由原來的計劃規劃經濟發展模式轉變為監管市場經濟的發展。政府放開手，強調市場經濟發展規律，為市場經濟的發展提供更加自由的空間，為社會財富的積累提供應有的政府政策支持。社會服務方面，我國政府正在為建立一個公平、公正、透明的服務型政府而不斷努力。公民社會對于我們來說并不陌生，因為我們現在經常會聽到這樣的說法：隨著服務型政府的發展、公民意識的覺醒、社會非政府組織的良性發展，我國正在形成一個自由和諧的公民社會。在公民社會的環境下，政府更加注重其社會管理和社會服務方面的職能，更加注重對社會上存在的各種事物現象的引導作用。

所以，從志愿者服務的社會環境、志愿者服務的主體、以及志愿者服務的物質基礎等方面來說，政府職能的轉變對于我國志愿者服務事業的發展具有非常重要的現實作用。

（二）現階段我國政府在志愿者服務事業中扮演的角色

無論是一個人，還是一個政府，其在日常生活事務中扮演的角色都不止一面。對于我國政府在志愿者服務事業中扮演的角色，無非有兩個方面，一個是促進者角色，一個是阻礙者角色。

首先談一下阻礙者這個角色，也就是說我們的政府行為中存在不利于志愿者服務事業發展的現象。我們國家實行的是社會主義市場經濟體制，而不是完全的市場經濟體制。與西方歐美國家的完全市場經濟條件下的社會志愿服務組織相比，他們的發展大都得到了政府的鼓勵和支持，〔3〕而在我們國家的志愿者服務組織總還是要受到一些來自政府政治方面的限制。歐美國家的志愿者服務的主體主要是來自社會的非政府組織，它們也是要受到政府在宏觀方面的監管的，但是更多的是它們這些社會組織通過政府的各種措施而得到更好的保護，政府所做的事情不是限制它們的發展，而是使其組織更加強大和組織體系更加完善。但是在我們國家，由于受到種種緣由的限制，我們國家的非政府組織的發展在一定程度上是要受到政府的管制的，這在相當大的程度上阻礙了我國志愿者服務事業的成熟快速發展。政府在志愿者服務事業中怎樣扮演一個促進者的角色？這是我國現階段政府完善其職能所必須面對的新課題。筆者以為，除了通過制定法律法規、政策扶持等措施，促進社會自我管理能力的不斷提高以外，加強對志愿者服務組織的監管也是當務之急。

當前我國志愿者服務事業中存在著這樣那樣的問題，比如志愿者權益得不到保障，志愿者服務存在的質量和效率上的問題等等。為了我國志愿者服務事業的成熟發展，我國政府必須在保持其組織的獨立性的前提下，在宏觀的層面上對其進行適當的監管。

1.完善法律法規

近年來，全國各地的志愿服務事業得到了較大的的發展，為推進和諧社會建設發揮了積極作用，但要使其健康、快速地發展，需要做的事還很多。而其中，立法規范保護志愿者活動就是當務之急要做的事之一。目前10多個省通過了青年志愿服務條例，但各地立法相對簡單，沒有太大約束力，并且存在一些差異，很多地方也還沒有相應的法律法規，使得志愿服務工作中，出現很多問題，比如志愿服務的人身安全問題，公益性志愿組織遭到質疑等等。因此，政府對志愿活動的支持，不能僅僅停留在道義上，需要對志愿服務組織立法，有相應的法律法規保障、引導和保障志愿服務的開展。

而全國志愿者立法，首先要明確立法的宗旨和目的，并不是靠政府完全管轄和規定志愿服務的開展，立法的目的，是為了促進志愿服務事業的健康發展，保護志愿者的合法權益，并有效為志愿服務的開展提供保障。并且，在立法時也要對志愿者的條件有明確要求。對志愿者提供的志愿服務效率和質量提出要求和規定，確立雙方的權力和義務。

2.建立和完善志愿者服務行業的準入規則

隨著市場經濟的高速發展，其自身的自發性、盲目性也體現在志愿者服務行業。存在一些社會組織和社會個人為了自身的利益，而被迫進入志愿者服務行業內，進行志愿者服務。這種行為極大地造成了志愿者服務行業的混亂性、以及功利性，不利于對本行業的管理，所以我國政府應該在國家層面上建立和完善志愿者服務行業的準入規則。

對于準入規則的建立和完善，主要是針對社會組織團體以及有意向參加志愿者服務活動的社會個人。志愿者服務是為了國家社會的利益而開展的高尚的活動，無論是團體還是個人都不能以自身利益為出發點而進入志愿者服務行業，進行志愿者服務。1989年和2006年，我國分別頒布并實施了《社會團體登記管理條例》和《中國注冊志愿者管理辦法》，嚴格規定了社會團體成立志愿組織和個體參與志愿者活動的資格和條件。所以，無論是對于團體還是個人，都要根據《社會團體登記管理條例》、《中國注冊志愿者管理辦法》等政策法規來確定團體組織和個人是否具有進入本行業的資格條件。只有符合各種準入規則的團體個人才能夠進入志愿者服務行業，這樣才能夠使得志愿者服務從行業鏈條的開始階段實現制度化、規范化以及質量化。

3.嚴格對志愿者服務組織內部的運作進行管理

對志愿者組織內部運作的管理，包括組織參加志愿服務的過程跟蹤，志愿服務的質量監督，以及組織內部資金運作審查等。

之前我們講到過在我們現在的志愿者服務過程當中，存在一些不利于志愿者服務形象的事情，比如有些志愿者的服務態度存在問題，對于志愿服務的責任心不夠，以及服務過程當中對于物資的浪費等現象。所以，在這種情況下，我們應該由政府對其建立跟蹤機制，指派相關部門的人員深入志愿服務中去，對志愿者服務的過程進行適當的監督。雖然是指派專人，但是也要保持志愿服務組織的相對獨立性，不能過多干預其內部正常事務的開展。

而對于志愿者服務的質量問題，政府也要給予足夠的重視，因為我們倡導志愿者服務就是為了能夠給當地帶來社會效益的。然而，我們在暑期的調查當中發現，存在一些組織只要服務過程結束就算完事了，而對于其服務的質量以及所帶來的效果卻沒有過多的關心。對于這個問題，我們必須要深入人民群眾當中，深刻了解志愿服務組織帶來的社會影響，并對于不良后果及時進行糾正，以及對該志愿服務組織進行適當的批評處罰。

當然還存在一個很重要的問題就是組織資金的運作問題。對于志愿服務事業，我們國家政府都會給予一定的財政資金支持，同時社會上也會對志愿服務組織進行慈善捐助，以此來為志愿服務組織提供志愿服務的資金。但是，我們通過新聞等方式了解到這些服務組織中存在挪用服務資金、貪污等犯罪現象，這是為國家和社會所不容的。對此，我們應該完善會計核算審查制度，從組織外部對其運作資金進行切實的監督。

三、結論

通過對市場經濟條件下我國志愿者服務事業的發展狀況以及政府職能的探討，我們可以得到以下結論：

第一、 社會主義市場經濟是我國志愿者服務事業發展的基礎，我們要不斷完善社會主義市場經濟體制，活躍市場經濟，促進市場經濟的良性發展，只有在這種堅實的經濟基礎下，我們的志愿者服務事業才能夠不斷完善和發展。

第二、 政府是志愿者服務事業的重要保障。無論是我國政府對志愿者服務的政策支持，還是對其進行的監察管理等行為，都在相當大的程度上保證了我國志愿者服務事業的健康發展。所以，我們的政府要繼續深化改革，完善健全職能的發揮。與此同時，需要明確的一點是：無論政府采取何種措施來保障和促進志愿者服務事業的發展，所具有的一個前提就是一定要保持志愿者行業的組織獨立性。

第三、 無論是市場經濟的資源配置功能還是政府的支持監管作用，都只是外在的因素，為了縮小我國志愿者服務事業與西方國家的差距，志愿者服務組織和志愿者個人，都必須加強自身素質，提高自身的服務能力和服務質量，以社會效益為最終追求目標。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 田軍.志愿服務理論與實踐〔M〕.上海：立信會計出版社，2007.5.

〔2〕 丁元竹，江訊清，譚建光.中國志愿服務研究〔M〕.北京：北京大學出版社，2007：11 .

〔3〕 侯玉蘭，唐忠新.社區志愿服務理論與服務〔M〕.北京：中國社會出版社，2009：6.〔責任編輯：張 港〕