以共同治理重構城市治理模式

采寫/張天潘

以共同治理重構城市治理模式

采寫/張天潘

與城管執法相關的暴力事件不斷發生并常被放大，使得城管部門一直處于輿論的風口浪尖。城管暴力沖突已成為嚴重影響人民群眾權益、人民政府形象和政府民眾關系的重大社會問題。對此，本刊特約記者采訪了中國人民大學法學院莫于川教授。作為中國行政法學研究會副會長兼任城管綜合執法專業委員會委員的莫教授，對城管問題有過多年的深入研究。

城管執法體制存在先天不足和后天失調

在城管部門剛設立的時候，任務比較少，后來逐漸增多。最初，原先那些部門都不愿意放手街頭執法權。后來，很多地方政府就專門作出決定，由原先那些部門讓出一部分管理職能、執法事項，讓城管部門來承擔。盡管那些部門開初并不情愿放手，但后來發現，把街頭執法權交出去特別好，因為那些街頭執法對象的老百姓一般都是弱勢群體，同弱勢群體打交道的難度很大。很多部門意識到了這一點之后，就開始愿意把街頭執法權交出去，甚至樂意、主動、附帶給點好處地把街頭執法權交出去（所謂好處就是還附送一點許可、審批權）。這樣，街頭執法權就陸續確定下來都交給城管了。而且，開初階段，城管部門也愿意接受這樣的執法事項和處罰權力。

就這樣，城管部門的任務由少到多、越來越重，涉及的范圍也越來越廣。到現在，城管部門的工作涉及12～15個領域，涉及事項共有200項左右，最多的城市達300多項，而且，許多地方政府對城管部門特別依賴，什么疑難問題都交給城管部門。就這樣，街頭執法權就慢慢地幾乎都集中在城管部門手里了，這是一個慢慢漸變的過程，是“溫水煮青蛙”的過程。城管的街頭執法權，包括檢查、處罰、拆遷、秩序整頓以及各種臨時管理執法任務，特別是規范流動攤點、治理“城市牛皮癬”、強制拆除違法建設等等，這些都特別容易與執法對象發生沖突，都是“難啃的骨頭”，而且地方政府還不斷給他們增添“難啃的骨頭”，到了城管部門逐漸感覺到難以消化、難以承受之際，卻已身不由己、欲退不能，陷于越來越尷尬、吃力、受罰、被動的境地。

此外，城管的“先天不足”還表現為執法依據不足和執法手段不足：

一是法律依據不足的困境。之前，這些街頭執法的行政處罰權，是給了原先的七個“大蓋帽”，城管部門成立后，集中了行政處罰權，但立法機關并未跟進為城管執法完整配套地制定相應的法律、法規作為執法依據，城管執法主要還是依據原先的法律、法規的規定實施行政處罰，由于執法主體有所調整，這就稱為所謂的“借法執法”。此外，雖然已有一些地方后來陸續推出了若干有關城管的地方立法，但從全國范圍來看一直缺乏中央層次的城管專門立法，所以說城管執法存在法律依據不夠充分、欠缺高位階立法的問題。

二是城管執法面臨手段不足的難題。比如說，強制執行權，原先七個“大蓋帽”的時候，很多“大蓋帽”也沒有這個強制執行權，到了關鍵時刻也是要交給擁有強制執行權的行政機關去執行，或者請求該行政機關來配合（例如請公安機關來配合）；而當那一部分街頭執法權交給城管部門后，城管部門依然沒有這個強制執行權。何況，有些部門并不愿交出關鍵性的權力，只愿交出“難啃的骨頭”，或者說只交出難以行使的模糊權力給城管部門，這也造成城管執法“手段不足”。

城管執法已有很多先天不足，而且后天的調理、調整、培養也不太理想。后天調整不理想體現在如下三個方面：首先就是機構性質、身份保障和隊伍建設的問題。就隊伍的身份保障來說，城管部門是眾多行政執法隊伍當中人數最多的部門之一，但公務員身份卻得不到保障，機構的性質被人為地弄得很模糊。城管部門在隊伍素質上也有一些缺陷。其次是經濟地位和福利保障的問題。三是城管工作條件沒有足夠保障。城管執法隊伍的通訊工具、交通工具、調查手段、取證手段、防護用品等等，這些都往往比較缺乏。

城管執法暴力源于兩個“飯碗”的沖突

當下在城管執法中的暴力傾向非常突出，影響很壞，令人側目。在暴力傾向的眾多成因中，城市管理目標與民眾生存目標存在太大差距是一個重要原因。

目前，城管執法存在的一個突出問題就是執法目標脫離國情、脫離群眾，“不接地氣”。這主要表現為城市管理目標和民眾生存目標之間有太大差距，可以說這兩個目標不吻合乃是城管暴力執法和小販暴力抗法的現象頻仍出現、難以根絕的主要原因。

城管面臨的城市渣土、噪音、油煙、小市場等問題，由于存在鄰避心理現象和成本分擔困局，所以解決起來非常疑難。但從城管部門的角度來看，自己的責任非常明確，管理的效果非常明顯：在其管轄的區域內，無照商販、“黑車”等非法經營的行為是否得到有效治理，將直接決定上級對于基層城管機構、城管隊員的考核結果，也就影響到他們的“飯碗”能否端穩。而城市管理者與被管理者之間的兩個“飯碗”是相互沖突的：小商小販保住了“飯碗”，城管人員就會丟了“飯碗”，反過來城管隊員端穩了“飯碗”，小商販的生存就面臨著困難。面對生存，無論是管理者還是被管理者都難免產生過激情緒，在當下的執法環境下，有此過激情緒就易轉化為暴力。

另外，有的地方領導有一種偏好，他們對城市的管理更多考慮的是虛榮、扭曲、荒唐的政績工程。這些城市領導人提出的管理目標與老百姓的生存目標差得很遠，被稱為嚴重脫離地氣。當兩個目標相差甚遠時，讓夾在中間的城管部門和在第一線的執法人員非常難堪和痛苦，即便執法人員都有極高的法律素質和執法能力也無法完成任務。這就是沒有以人為本、沒有關注民生、只求異化政績的方向性錯誤所導致的。

以柔性執法化解暴力惡性循環

前面提到，有時候城管部門和管理對象發生沖突，形成暴力執法與暴力抗法的惡性循環、因果相報，根子出在地方領導人的錯誤決策。地方政府違反國家法律和政策規定搞瞎指揮、下死命令，往往是目標怪、時間緊、任務重、要求高、壓力大、缺理據，城管部門根本沒法完成任務，但是地方領導人又硬性要求他們完成。當地方領導人給城管部門布置了極不合理的執法任務，就把第一線的執法部門和執法人員坑苦了。如果城管執法隊員對于現代行政執法又缺乏正確認識，那問題就更加嚴重，風險會成倍增加。

目前一些地方的城管部門，選擇采用以柔性為主的行政指導方法，即在執法過程中教育執法對象，讓他們知曉為什么被處罰，要吸取教訓、知錯改錯，以后要自覺守法，不再做出違法侵權的行為，下次才不會被處罰，這對他自己、對各方面都有好處。一些城管部門通過柔性執法實踐，取得了非常好的效果。

從實際情況看，現在倡導城管執法應秉持“以人為本、關注民生、將心比心，柔性為主，剛柔相濟”的理念。《行政強制法》還規定，在采取強制手段之前，必須先采取非強制手段，非強制手段沒有窮盡之前，不得采取強制手段，即便在非強制手段窮盡之后必須采取強制手段的時候，也要采取適當的強制手段，也即先盡量采取最小傷害的強制手段。可是，現在不少城管執法隊員不是這樣去認識這部新法，沒有充分理解這部新法帶來的觀念變化和執法要求，這就難以獲得“良法善治”的執法效果。

走向共同治理

適逢中國現代化轉型的關鍵時期，城市治理模式的反思與重構已是亟待解決的難題。

城管工作非常復雜，城管部門在執法工作中經常會跟原先的職能部門有聯系，但有些職能部門現在認為，城管工作是城管部門一家的事情，無非是一種部門職能。這是狹隘的“小城管”觀念。應當看到，城市管理是一個城市政府應該做的事情，很多城管工作需要多個部門共同完成，更需要城市政府統籌協調，應當視為城市政府的職能。一定要從“小城管”理念轉變為“大城管”理念，從部門職能觀轉變為政府職能觀，要有整體籌劃、高位協調，否則很多問題難以解決。

另外，城市是所有市民的生活共同體和命運共同體。城市管理不但要樹立政府職能觀，而且要由單純政府職能進一步回歸于政府和社會的共同責任，這是現代民主行政的要求。

城市生活共同體的有效運行，需要發揮每一個組織、每一位市民的作用，讓廣大市民參與城市治理，成為城市政府的伙伴和助手，這既是時代要求和世界潮流，也是憲法和法律賦予他們的權利，是運用法治思維和法治方式解決改革發展難題的表現。換言之，城市治理的系統工程，需要多主體、多機制、多方式、多依據的現代執法觀念和制度，才能更有效地推動發展，實現法律效果和社會效果的統一，這是行政管理創新和社會管理創新的共同要求和契合點。

論點

共同治理是上個世紀80年代開始出現的公共行政理念，許多管理和服務不再被視為單純的行政機關的職能、職權和職責，而是作為區域內所有成員的共同責任，由單純的行政管理走向共同治理。現代行政法有個術語叫做“參與行政、合作行政”，就是走向共同治理，這是行政民主化的表現和要求，也是一種世界潮流。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com