旅游領(lǐng)域的特別“消法”

劉武俊

30年磨一劍的我國(guó)首部《旅游法》已于去年10月1日起實(shí)施，作為首部維護(hù)游客消費(fèi)權(quán)益、規(guī)范旅游行業(yè)秩序、促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)健康和諧發(fā)展的法律必然會(huì)引起諸多關(guān)注?！堵糜畏ā丰槍?duì)消除“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”等惡性競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、凈化旅游市場(chǎng)等都作出明確規(guī)定。《旅游法》實(shí)施后，將杜絕以低于成本價(jià)的團(tuán)費(fèi)招攬客人、強(qiáng)迫旅客購(gòu)物以收取傭金的旅行團(tuán)，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”或?qū)⒆呷霘v史。

《旅游法》，和每個(gè)人密切相關(guān)

《旅游法》的立法宗旨被歸納為“保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益”、“規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序”、“保護(hù)和合理利用旅游資源”、“促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”等方面，而就目前的實(shí)際情況而言，保障旅游者的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)放在《旅游法》實(shí)施的首要位置和當(dāng)務(wù)之急。《旅游法》首先是旅游者權(quán)益保護(hù)的法律，《旅游法》最大的亮點(diǎn)就是將保護(hù)旅游者合法權(quán)益作為首要立法宗旨，法律文本通篇都貫穿著保護(hù)旅游者合法權(quán)益的以人為本的理念，為廣大旅游者的合法權(quán)益撐開了法律保護(hù)傘?！堵糜畏ā穯卧O(shè)了“旅游者”一章，明確規(guī)定旅游者的基本權(quán)利主要包括對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的自主選擇權(quán)、拒絕交易權(quán)，對(duì)購(gòu)買旅游產(chǎn)品和服務(wù)的知情權(quán)以及請(qǐng)求救護(hù)和保護(hù)的權(quán)利。

旅游是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段廣大人民群眾的必然需求和基本權(quán)利，旅游休閑權(quán)是公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，保護(hù)公民旅游權(quán)的最有效途徑就是立法。每個(gè)人幾乎都是旅游者的角色，《旅游法》和我們每個(gè)人都密切相關(guān)?！堵糜畏ā菲鋵?shí)是旅游領(lǐng)域特別的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法。游客也是消費(fèi)者，從理論上講，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法也是可以保護(hù)的，但畢竟旅游消費(fèi)行為有其特殊性且牽涉面極廣，有必要出臺(tái)專門的《旅游法》保護(hù)游客這種特殊的消費(fèi)者的合法權(quán)益。

近年來游客們?cè)孤曒d道的“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”被《旅游法》亮了紅牌?！傲阖?fù)團(tuán)費(fèi)”曾經(jīng)是旅行社慣用的伎倆。一些操作不規(guī)范、以低價(jià)搶市場(chǎng)的旅行社，為了求生存而強(qiáng)迫旅游者購(gòu)物和參加自費(fèi)項(xiàng)目，從而獲取回扣等不正當(dāng)利益來彌補(bǔ)利潤(rùn)。“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的操作方式，是一種違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的、扭曲的經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)旅游者的合法權(quán)益和健康的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來極大危害。

“顯規(guī)則” 讓價(jià)格回歸真正價(jià)值

《旅游法》實(shí)施將倒逼旅游價(jià)格回歸正常。跟團(tuán)旅游價(jià)格的上漲，實(shí)為理性回歸。正常的旅游價(jià)格應(yīng)當(dāng)是由“旅游行程成本+旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本+企業(yè)利潤(rùn)”三部分構(gòu)成的，旅游價(jià)格回歸合理價(jià)位才能保證旅游質(zhì)量?！堵糜畏ā芬?guī)定，不得指定具體購(gòu)物場(chǎng)所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。因此，取消購(gòu)物和自費(fèi)項(xiàng)目所帶來的利潤(rùn)后的純玩團(tuán)價(jià)格肯定會(huì)上漲。

《旅游法》的實(shí)施，可以使旅游產(chǎn)品的價(jià)格結(jié)構(gòu)更加透明，游客能夠更清晰地了解到所購(gòu)買的產(chǎn)品及服務(wù)內(nèi)容并按照自己的意愿選擇消費(fèi)項(xiàng)目，表面上的價(jià)格上漲實(shí)則在很大程度上是價(jià)格回歸真正價(jià)值。并且，取消購(gòu)物和自費(fèi)項(xiàng)目也將倒逼旅行社提高產(chǎn)品內(nèi)涵和服務(wù)質(zhì)量。消除“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、超低團(tuán)費(fèi)，讓旅游行業(yè)的“潛規(guī)則”變?yōu)椤帮@規(guī)則”，使旅游市場(chǎng)回歸市場(chǎng)的邏輯和法治的軌道。

誠(chéng)然，購(gòu)物是多數(shù)游客不可或缺的旅游消費(fèi)支出，但是旅游購(gòu)物不能搞強(qiáng)迫、不能影響游客行程。《旅游法》規(guī)定，購(gòu)物的前提是“經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外。”即使旅游者同意或主動(dòng)要求購(gòu)物和安排自費(fèi)項(xiàng)目，旅行社也不得以此為由指定購(gòu)物場(chǎng)所和任意安排自費(fèi)項(xiàng)目，更不能從雙方同意安排的購(gòu)物活動(dòng)和自費(fèi)項(xiàng)目中獲得回扣等不正當(dāng)利益。依照現(xiàn)行旅游法規(guī)定，導(dǎo)游收取回扣屬于接受商業(yè)賄賂?！堵糜畏ā芬呀?jīng)在第一百零四條明確：“旅游經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，給予或者收受賄賂的，由工商行政管理部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處罰。”

“大考”成績(jī)不容盲目樂觀

《旅游法》頒布后的第一個(gè)假期便是“十一”黃金周，《旅游法》接受了一次實(shí)實(shí)在在的大考。期間被媒體曝光的“香格里拉旅游亂象”、“九寨溝游客滯留景區(qū)事件”、“赴美游客投訴景區(qū)關(guān)閉事件”以及廬山通票不通等事件，表明旅游亂象依然叢生。

節(jié)后，全國(guó)假日辦發(fā)布2013年第7號(hào)國(guó)慶節(jié)假日旅游信息通報(bào)?！锻▓?bào)》指出，“從今年國(guó)慶假期的情況來看，《旅游法》的實(shí)施帶來三個(gè)新氣象：旅游企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)的意識(shí)普遍增強(qiáng)；旅游者依法維權(quán)和文明出游意識(shí)有所增強(qiáng)；形成了社會(huì)、行業(yè)、媒體、游客共同監(jiān)督的良性機(jī)制，為《旅游法》實(shí)施開了好頭，依法治旅效果初步顯現(xiàn)?！?/p>

但筆者認(rèn)為，《旅游法》通過“大考”的成績(jī)不容樂觀，總體上講《旅游法》給游客的權(quán)益保障初見成效，旅行社被戴上“緊箍”，“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、強(qiáng)迫購(gòu)物等旅游亂象將得到有效遏制。在肯定《旅游法》實(shí)施初始的新氣象的同時(shí)，也要正視《旅游法》實(shí)施以來暴露的種種問題，有些是《旅游法》自身的法律短板問題，有些是執(zhí)法不到位、執(zhí)法不作為問題，建立健全《旅游法》的常態(tài)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不容忽視。

“十一”期間，南寧機(jī)場(chǎng)57名游客滯留事件在廣西旅游“圈子”引發(fā)不小反響。最終，旅行社全額退款，并支付每人4000元賠償金。有人認(rèn)為這就是《旅游法》的“威力”。根據(jù)《旅游法》，旅行社造成旅游者人身?yè)p害、滯留等嚴(yán)重后果的，旅游者可以要求旅行社支付旅游費(fèi)用一倍以上三倍以下的賠償金。

旅游市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法履行監(jiān)管職責(zé)，不能不作為。長(zhǎng)期以來，不少地方尤其是諸如香格里拉等地臭名昭著的旅游亂象，其實(shí)與各地旅游監(jiān)管部門的嚴(yán)重失職和不作為有著直接的關(guān)聯(lián)。10月6日，央視曝光云南香格里拉旅行社強(qiáng)制收取游客藏民家訪費(fèi)，聲稱是行政性變相收費(fèi)，記者拒絕交費(fèi)被導(dǎo)游強(qiáng)行拉下車。隨后，游客到迪慶藏族自治州旅游局投訴，卻遭到執(zhí)法人員辱罵。對(duì)此，迪慶藏族自治州旅游局回應(yīng)稱，對(duì)涉事的旅行社處以10萬元罰款，涉事導(dǎo)游吊銷相應(yīng)證件，并調(diào)離相應(yīng)執(zhí)法人員。

其實(shí)，這是中央電視臺(tái)8月攝制的云南香格里拉、麗江等地導(dǎo)游威脅游客和執(zhí)法人員野蠻執(zhí)法行為的視頻。試想，這段數(shù)月前的視頻假若不是在《旅游法》實(shí)施后播出，假若不是中央電視臺(tái)曝光，假若不是省委書記省長(zhǎng)親自批示，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門還會(huì)雷厲風(fēng)行、公平公正地查處有關(guān)職能部門、旅行社和導(dǎo)游的問題嗎？旅游投訴不可能都寄希望于央視曝光、領(lǐng)導(dǎo)批示，關(guān)鍵還是有賴于基層一線旅游監(jiān)管部門的查處，《旅游法》應(yīng)該倒逼出旅游市場(chǎng)監(jiān)管部門的常態(tài)執(zhí)法機(jī)制，形成不敢不作為、不敢亂作為的執(zhí)法風(fēng)氣，切實(shí)履行好監(jiān)管職責(zé)。

法律的生命在于實(shí)施

防止旅游執(zhí)法部門的不作為和亂作為，關(guān)鍵在于完善對(duì)旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)督與制約機(jī)制。這種監(jiān)督制約機(jī)制既要健全旅游系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)制，也要完善輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等外部機(jī)制，真正讓旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)不敢不作為、不敢亂作為。

同時(shí)還要健全不文明旅游行為的處罰機(jī)制。盡管《旅游法》明確提出，旅游者應(yīng)遵守旅游文明行為規(guī)范。但是，國(guó)慶節(jié)黃金周期間，亂涂亂畫等不文明旅游行為依舊大量存在。旅游法尚無游客不文明行為處罰的具體規(guī)定，也未明確執(zhí)法主體。針對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的不文明行為才能由公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰法》處理。誠(chéng)然，文明旅游主要是一種道德倡導(dǎo)，對(duì)不文明旅游行為主要是勸阻而不宜濫用行政處罰措施，但是對(duì)于嚴(yán)重的不文明行為應(yīng)當(dāng)有一定的處罰措施，應(yīng)當(dāng)賦予旅游執(zhí)法部門一定的處罰權(quán)，并且要健全與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)處罰機(jī)制。

健全旅游糾紛的多元化解決機(jī)制，更要注重發(fā)揮人民調(diào)解和司法訴訟的作用。解決旅游糾紛除了由旅游執(zhí)法部門處理外，還有協(xié)商、調(diào)解、仲裁乃至訴訟等多種形式。按照《旅游法》的規(guī)定，當(dāng)旅客與旅行社和導(dǎo)游發(fā)生糾紛時(shí)，有四種解決方式：“雙方協(xié)商、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、旅游投訴受理機(jī)構(gòu)或者有關(guān)調(diào)解組織申請(qǐng)調(diào)解，根據(jù)與旅游經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁、向人民法院提起訴訟”。其中，旅游訴訟成本高、程序繁雜、耗時(shí)多，旅游法實(shí)施后并沒有出現(xiàn)旅游訴訟井噴狀態(tài)，很多游客都不愿選擇訴訟的渠道。建議人民法院開設(shè)旅游法庭，在景區(qū)開設(shè)巡回法庭，適用簡(jiǎn)易程序，簡(jiǎn)化案件受理和審理程序，快審快結(jié)快執(zhí)，依法支持游客運(yùn)用法律武器維權(quán)。第一種方式在強(qiáng)制消費(fèi)面前根本無效，人家本身就是“地頭蛇”。另外，重視涉旅糾紛的人民調(diào)解工作，在主要景區(qū)都成立有第三方參與的旅游糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，及時(shí)調(diào)處旅游糾紛，所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有可執(zhí)行的法律效力。

法律的生命在于實(shí)施，《旅游法》實(shí)施后最關(guān)鍵的就是要抓好法律的落實(shí)工作，讓《旅游法》的法條真正落地。當(dāng)然，沒有任何一部法律的出臺(tái)能夠徹底解決其所調(diào)整的所有問題，《旅游法》也是如此，也要在實(shí)施中不斷接受考驗(yàn)，通過立法評(píng)估不斷完善。建議立法部門在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候開展對(duì)《旅游法》的立法評(píng)估工作，適時(shí)出臺(tái)《旅游法》的實(shí)施細(xì)則，不斷完善《旅游法》及其配套法律法規(guī)制度。讓《旅游法》成為每一位游客的法律護(hù)身符。讓每一位游客帶著《旅游法》去旅行！《旅游法》還需要接受更多國(guó)慶節(jié)式的實(shí)戰(zhàn)“考試”，更關(guān)鍵的是法條的內(nèi)容要不斷完善并落實(shí)到位。