中國海外利益維護路徑研究：基于國際制度的視角

[ 感謝《國際展望》匿名評審專家及編輯老師提出的建設性修改意見，文中存在的疏漏由筆者負責。]

【內容提要】海外利益是國家于主權管轄范圍之外在物質與精神層面上需求的一切權益和好處。全球化時代，海外利益有其合約性、包容性等特性，各國海外利益在國境之內、地區之間乃至全球層面漸呈卯榫相合之勢。改革開放以來，中國海外利益在快速發展的同時，面臨著日益增多的現實威脅和潛在風險，其敏感性與脆弱性日趨凸顯。國際制度乃海外利益維護的合法框架與戰略平臺，對海外利益具有工具性作用、規范性功能和建構性價值等功能，而上述功能的發揮則取決于國際制度成員的國際制度能力。中國海外利益的發展歷程表明，海外利益的實現狀況與其國際制度能力密切相關，國際制度能力欠缺、國際制度路徑狹窄乃妨礙海外利益維護的痼疾。在制度化、規范化的國際社會中，中國海外利益的發展與維護，不可囿于具體的物質利益范疇，應超越純粹的物質利益觀和褊狹的權力思維，加強國際制度層面的戰略規劃，在參與、改革、構建國際制度等環節上積極有為，逐漸提升國際制度能力而拓展國際制度路徑，以獲取長遠的戰略利益。

【關鍵詞】全球化 海外利益維護 國際制度能力

【作者簡介】王發龍，山東大學政治學與公共管理學院2012級博士生

【中圖分類號】F279/D521

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）03-0051-17

海外利益維護是關涉傳統大國興衰成敗的關鍵，是決定中國能否和平崛起的戰略議題。近年來，中國海外利益在快速發展的同時，面臨日益增多的現實威脅和潛在風險。因此，黨的十八大報告特別強調：“堅定維護國家利益和我國公民、法人在海外合法權益。”[ 胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，載《人民日報》2012年11月9日，第1版。] 作為新興大國，中國如何在發展海外利益時規避守成大國的權力掣肘和制度約束？作為國際社會的后來者，中國如何提升維護海外利益的合法性與有效性？作為崛起中的大國，中國如何在實現具體海外利益的同時，逐漸實現長遠的戰略利益？這不僅是中國外交亟須應對的重大現實問題，還是學術界理應探究的重要學理議題。學術界早已關注海外利益問題，但對中國海外利益維護的戰略框架和具體路徑的研究不甚充分。本文認為，中國海外利益的發展與維護，不可將重點置于一時一事的具體物質利益，應在參與、改革、構建國際制度上奮發有為，拓展國際制度路徑以實現長遠的戰略利益。

一、理論分析：海外利益與國際制度

作為國家利益的特殊形態，海外利益不同于國內利益和殖民利益。作為國家利益的組成部分，海外利益在各國國家利益格局中的比重和地位日漸上升。在以制度為本位的國際社會，海外利益的發展和維護當以國際制度為合法框架與戰略平臺，而國際制度功能的發揮則有賴于國家的國際制度能力。

（一）海外利益辨析

概念乃理論研究的邏輯基點，海外利益研究應從基本概念出發。目前，學術界尚未就海外利益概念的界定達成一致，可分為兩種觀點。一種觀點認為，海外利益是國內利益在境外的存續形態和新增長點。例如，蘇長和認為，“中國海外利益是指中國政府、企業、社會組織和公民通過全球聯系產生的、在中國主權管轄范圍以外存在的、主要以國際合約形式表現出來的中國國家利益。”[ 蘇長和：《論中國海外利益》，載《世界經濟與政治》2009年第8期，第13-14頁。關于海外利益定義的近似觀點參見傅夢孜、刀書林、馮仲平：《中國的海外利益》，載《時事報告》2004年6月，第17-25頁；畢玉蓉：《中國海外利益的維護與實現》，載《國防》2007年第3期，第7-8頁；吳志成：《從利比亞撤僑看中國海外國家利益的保護》，載《歐洲研究》2011年第3期，第31頁。] 陳偉恕認為，“中國海外利益又可稱作中國境外利益，是指在有效的中國主權管轄范圍以外地域存在的中國利益。”[ 陳偉恕：《中國海外利益研究的總體視野：一種以實踐為主的研究綱要》，載《國際觀察》2009年第2期，第8頁。陳偉恕對中國國家海外利益、中國海外利益兩個概念做出了區分。他認為，中國國家海外利益即中央政府視角關注的涉及國家總體利益方面的具體利益，而中國海外利益涵蓋中國國家海外利益，包括官方和民間的法人、公民各種視角關注的多種局部利益。] 該類觀點將分析視角置于國家層次，認為海外利益主要是國內發展、政策支持等內生變量“催生”的結果[ 唐賢興認為海外利益是客觀存在的，但海外利益的產生在相當程度上源于國家的主觀認知、政治變遷、政策和戰略支持等內生變量。他認為，在主觀性上，中國海外利益的產生依賴于改革開放、“請進來”與“走出去”的政策支持和經濟發展需求下的主動追求。參見唐賢興：《海外利益的保護與中國對外政策的變化》，載《江蘇行政學院學報》2009年第6期，第77-82頁。]，表現為經濟利益、安全利益等實體性利益。該類觀點抓住了海外利益的原初形態和主體部分，舍棄了國家與國際社會互動的整體研究維度，忽視了對過程性、觀念性利益的研究。

另一種觀點認為，海外利益是國際社會、國際組織、國際機制等外生變量“賦予”國際社會成員的結果，主要表現為國際社會認同、國際組織身份、國際制度主導權等過程性的非物質利益。其中，饒戈平認為，“國際組織對國家而言，是一種現實的至關重要的國家利益。”[ 饒戈平：《論全球化進程中的國際組織》，載《中國法學》2001年第6期，第135頁。] 汪段泳認為，國家“對國際經濟體系主導權的追求，表明國際規范、國際制度是一種對一國特別是大國而言具有特殊重要意義的海外利益”。[ 汪段泳：《海外利益實現與保護的國家差異——一項文獻綜述》，載《國際觀察》2009年第2期，第32-33頁。關于海外利益概念界定的類似觀點參見唐昊：《關于中國海外利益保護的戰略思考》，載《現代國際關系》2011年第6期，第6頁。] 該類觀點將分析視角置于體系層次，強調從國家與國際社會互動的整體維度界定海外利益，但研究取向囿于國際機制，缺乏對涉及全球或地區性問題的國際社會共同利益的研究。

筆者認為，海外利益是國家于主權管轄范圍之外在物質與精神層面上需求的一切權益和好處。[ 本定義受閻學通和王逸舟對國家利益界定的啟發，參見閻學通：《中國國家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第10-11頁；王逸舟：《國家利益再思考》，載《中國社會科學》2002年第2期，第160-170頁。] 海外利益是一個主體多元、內容龐雜、層次繁多的綜合型概念，有其實體性的物質形態和過程性、觀念性的非物質形態。海外利益并非新事物，隨國家對外交往的開啟而生成，隨全球化的深化而發展，符合資本逐利的邏輯必然和國家發展的歷史必然，是人類社會發展的規律性現象。全球化時代的海外利益有其特性。一方面，海外利益異于殖民利益而有合約性，多受利益所在地法律或國際法、國際制度的承認與保護；另一方面，海外利益異于國內利益而有共存性。隨著國際相互依賴的日益緊密，各國海外利益將在國境之內、地區之間乃至全球層面漸呈卯榫相合之勢。

（二）國際制度對海外利益的功能

德國學者沃爾克·利特伯格（Volker Rittberger）將國際制度理論分為基于權力（power-based）、基于利益（interest-based）和基于知識（knowledge-based）的三大流派，即現實主義者側重研究權力關系，新自由主義者以利益的聚合為研究基礎，認知主義重點在于知識動力、傳播和認同，三者最大差異在于對國際制度作用大小的認可程度。[ Andreas Hasenclever， Peter Mayer， and Volker Rittberger， Theories of International Regimes， London： Cambridge University Press，1997， pp. 1-2. 轉引自門洪華：《對國際機制理論主要流派的批評》，載《世界經濟與政治》2000年第3期，第23頁。] 作為結構性因素，國際制度對海外利益具有工具性作用、規范性功能和建構性價值。

首先，國際制度對海外利益具有工具性作用。在羅伯特·基歐漢看來，國際制度具有降低交易成本、減少不確定性、促進合作等功能。[ 羅伯特·基歐漢：《霸權之后：世界政治經濟中的合作與紛爭》，蘇長和、信強、何曜譯，上海人民出版社2012年版，第107頁。] 在制度化的國際社會中，國際制度還是各國發展、維護海外利益的重要手段。縱觀歷史，有意脫離國際制度的國家實屬罕見，國家無論大小強弱大多參與國際制度以增進國際認同、獲取國家利益。

蘭德爾·斯通（Randall W. Stone）認為：“國際組織的形式和功能，使得國際組織的主導國與其他成員國之間的利益趨于平衡。”[ Cindy Cheng， “Review of ‘Controlling Institutions： International Organizations and the Global Economy （Randall W. Stone），” Political Science Quarterly， Vol. 127， No. 3， 2012， p. 486.] 對中小國家來說，加入國際制度主要目的是將國際制度作為實現國家利益的工具。對大國來說，國際制度不僅是謀取權益的手段，還是競相追求的戰略資產。“塑造對本國有利的國際制度、國際體系并謀求其主導權，甚至追求在更大范圍內的國際社會領導地位，則是只有大國才愿意并能夠競逐的海外利益。”[ 汪段泳：《海外利益實現與保護的國家差異》，第30頁。] 二戰后，美國攫取了異于大英帝國權力霸權的制度霸權，靠的不單是無與倫比的綜合國力，更主要的是掌控了國際制度的主導權。康多莉扎·賴斯認為，“能反映我們價值觀的國際秩序是我國國家利益的最好保障”。[ Condoleezza Rice， “Rethinking the National Interest： American Realism for a New World，” Foreign Affairs， Vol. 87， No. 4， July/August 2008， p. 4.]

其次，國際制度對海外利益具有規范性功能。國際制度的具體規范不僅是界定權利與義務的行為標準，還是行為體在社會互動中形成并共同持有的、界定適當性行為的共同預期。約翰·米爾斯海默認為，國際規則“對可接受的國家行為的形式予以限定，對不可接受的行為的種類予以禁止。這些規則由國家通過談判達成，……要求各國共同接受作為‘以權利和義務界定的行為標準的更高一級的規范。”[ John J. Mearsheimer， “The False Promise of International Institutions，” International Security， Vol. 19， No. 3， Winter 1994/1995， pp. 8-9.] 借此，國際制度成員在交流、互動中將國際制度的價值、規范逐漸內化，并以此為界定利益、發展利益的行為規范。

在以制度為本位的國際社會，國際制度是國家發展海外利益的合法框架與戰略平臺，各自的利益與意志可在國際制度內匯集和表達。詹姆斯·馬奇（James G. March）和約翰·奧爾森（Johan P. Olsen）亦認為，制度不但界定特定群體成員在具體情境中的適當性行為，而且內嵌于意義結構和解釋框架之中。[ James G. March and Johan P. Olsen， “The Institutional Dynamics of International Political Orders，” in Peter J. Katzenstein ed.， Exploration and Contestation in the Study of World Politics， Massachusetts： The MIT Press， 1999， p. 308.] 在國際制度框架內，國家可獲取更多的穩定預期和共有觀念，并在海外利益的發展、維護中做出符合國際制度的適當性行為。

再次，國際制度對海外利益具有建構性價值。作為一個歷史范疇，海外利益有歷史性和動態性，其生成、發展取決于內生變量與外生變量的交互作用。基于不同的國際體系、國際形勢，國家對自身利益做出不同的認知和界定。全球化時代，國家利益不再單由國家決定而超越了傳統的認知視野。作為結構性因素，國際制度對海外利益的生成具有能動作用和建構價值，通過賦予國家以集體身份和共有知識而影響國家對利益的認知，國家則“通過與他者——其他國家、國際組織、非政府組織——之間的互動來理解利益。”[ 瑪莎·費麗莫：《國際社會中的國家利益》，袁正清譯，浙江人民出版社2001年版，中文版“序言”。]

全球化推進了國際社會的制度化進程，而國際制度影響著國家對利益的偏好和界定。費麗莫認為：“國家利益是根據國際上公認的規范和理解——什么是善的和合適的——來定義。……規范的語境也隨時間變化，當國際上公認的規范和價值變化時，它們就引起體系層面上的國家利益和行為的相應轉變。”[ 同上，第3頁。] 相較國際權力結構，國際制度結構對國家利益具有明顯的建構價值，賦予國家追求海外利益的合法性與正當性，是后者生成的重要外生變量。

（三）國際制度能力論析

對國際制度的成員而言，其國際制度能力是影響國際制度工具性作用、規范性功能和建構性價值得以發揮的決定性力量。對中國而言，“國際制度能力是中國海外利益的基礎所在，是確保國家實力穩步提升不可或缺的要素，也是未來中國持續崛起的支撐性力量。”[ 門洪華、鐘飛騰：《中國海外利益研究的歷程、現狀與前瞻》，載《外交評論》2009年第5期，第70頁。]

學術界并未對國際制度能力給予明確界定，但可從已相當豐富的國內制度研究予以推導。俄羅斯經濟學家弗拉基米爾·波波夫指出：“國家的制度能力就是政府執行法律法規的能力。”[ Vladimir Popov， “Is The Chinese Variety of Capitalism Really Unique？” Transition， May 2010， p. 2.] 景維民與黃秋菊從國家與制度變遷的角度認為，國家制度能力是“國家制定、實施和推動制度變遷的能力。”[ 景維民、黃秋菊：《國家制度能力與經濟結構調整：基于轉型期的中俄比較研究》，載《南開學報》（哲學社會科學版）2011年第1期，第115頁。] 董海軍從博弈論的角度認為，國家制度能力是“國家在與社會的博弈條件下的制度供給能力，其關鍵是對國家權力的運用和約束。國家制度能力包括制度選擇、制度實施、制度監督、制度裁決的能力。”[ 董海軍：《轉軌與國家制度能力研究：一種博弈論的分析》，上海人民出版社2007年版，第35頁。] 可見，國家制度能力主要表現為代表國家的中央政府在經濟發展、政治治理、社會管理等方面，借助制度處理國家與社會、政府與市場關系的能力。比如，波波夫認為，中國的經濟發展方式與西方經濟模式有相似性，而“中國的特殊性在于，現在它在國家的制度能力方面看起來很像一個發達國家。”[ Popov， “Is The Chinese Variety of Capitalism Really Unique？” p. 2.]

目前，學術界關于國家制度能力的研究大多囿于國內政治制度范疇。基于對國家制度能力的認識，筆者認為國際制度能力是國家在國際社會參與、改革、構建和實施國際制度的能力。[ 門洪華認為國際制度能力主要是國際制度成員對國際制度的參與度和議程設置能力。參見門洪華、鐘飛騰：《中國海外利益研究的歷程、現狀與前瞻》，第56頁。此外，蘇長和提出了中國在國際制度中的“制定規則能力”、“建制能力”等問題，參見蘇長和：《論中國海外利益》，第15-18頁。] 國際制度能力是國家能力的組成部分，是國家實力在國際制度領域的一種投射和體現。[ 王紹光認為，國家能力是指國家將自身意志（preference）轉化為現實的能力，受國家實際實現的干預程度和國家希望達到的干預范圍兩個變量的影響。參見王紹光：《安邦之道：國家轉型的目標與途徑》，生活·讀書·新知三聯書店2007年版，第5頁。] 國家的國際制度能力因實力大小而有強弱之分，大國通常因具有較強的國際制度能力而占據國際制度的主導地位。美國在戰后憑其無可比擬的綜合實力，構建了以其為首的世界銀行、國際貨幣基金組織、關貿總協定等國際經濟機制，顯示出超強的國際制度能力。國際制度能力既是手段也是目的，是國家獲取國家利益、提升國際地位的重要工具和國家軟實力的重要構成要素。恰如約瑟夫·奈所言：“軟權力往往來自文化和意識形態吸引力、國際機制的規則和制度等資源。”[ 約瑟夫·奈：《硬權力與軟權力》，門洪華譯，北京大學出版社2005年版，第97頁。]

二、經驗考察：歷史回顧與問題分析

新中國成立以來，中國在由國際制度的挑戰者轉變為參與者、建設者的同時，其海外利益亦得到不斷拓展和維護。中國海外利益的實現狀況與其國際制度能力密切相關，在各問題領域呈相伴而生之勢。目前，中國較低的國際制度能力妨礙著海外利益的有效維護。

（一）歷史回顧

在新中國成立至改革開放的第一階段，作為國際制度的挑戰者，中國與國際制度呈雙向排斥關系，影響了海外利益的發展與維護。一方面，國際形勢變化影響了中國參與國際制度的進程。冷戰爆發后，西方大國視社會主義國家為洪水猛獸，臆斷資本主義體系為國際社會的正統，視新中國為“異端”并拒其于國際制度之外。20世紀60年代末，美蘇爭霸態勢的轉變提供了中國參與西方國際制度的時機。尼克松表示，“考慮到將來，在我和蘇聯人進行對話的同時，我也能需要在中國問題上為自己找個可以依靠的有利地位。”[ 理查德·尼克松：《尼克松回憶錄》（中冊），裘克安等譯，商務印書館1978年版，第13頁。] 蘇攻美守的爭霸態勢促使美國借中國之力牽制蘇聯，消減了中國參與西方國際制度的阻力。另一方面，中國對國際制度的態度影響了參與國際制度的進程。建國初期，中國對國際制度進行抵制，拒絕參與西方國際制度。1974年2月22日，毛澤東提出“三個世界”的理論，淡化了中國的國際制度挑戰者角色并有限參與西方國際制度，但仍未消除敵視姿態。該時期，中國長期游離于西方國際制度之外，無法分享西方國家的發展成果，主權獨立、政治承認、軍事安全成為中國在國際社會的主要利益訴求，海外經濟利益極其有限且從屬于政治安全利益。由圖1可見，中國海外經濟利益受對外關系的顯著影響。自1971年恢復聯合國合法席位以來，中國得到了聯合國在財政、技術等方面的援助，海外利益得以迅速發展，年度貨物進出口總額由1971年的120.9億元快速增至1978年的355億元。

圖1：中國年度貨物進出口總額，1950—1978年

資料來源：筆者根據中華人民共和國國家統計局網站數據制作，http：//data.stats. gov.cn/workspace/index？m=hgnd。

這一時期，中國對海外利益的維護充滿意識形態色彩和權力政治特征，幾乎沒有國際制度路徑可循，通過聯合在意識形態、革命經歷等方面相近的國家，在意識形態和軍事安全領域進行斗爭。

圖2：中國年度對外承包工程合同金額，1979—2000年

資料來源：筆者根據中華人民共和國國家統計局網站數據制作，http：//data.stats. gov.cn/workspace/index？m=hgnd。

從改革開放到20世紀末是中國與國際制度關系的第二階段。改革開放后，中國轉變為國際制度的積極參與者，與國際制度呈雙向選擇關系，海外利益大為拓展且得到了有力維護。一方面，國家發展的需要成為中國參與國際制度的內在驅動。十一屆三中全會后，中國在將黨和國家的工作重心轉向經濟建設的同時，加快了參與國際制度的步伐。江憶恩認為，“在后毛澤東時代，中國在國際機制和國際組織內的會員身份明顯增加”。[ Alastair Iain Johnston， “Is China a Status Quo Power？” International Security， Vol. 27， No. 4， Spring， 2003， p. 12.] 另一方面，國際形勢的發展提供了中國參與國際制度的體系背景。20世紀80年代，隨著美蘇爭霸態勢的趨緩，中國參與國際制度的進程大為加快。從20世紀60年代中期到90年代中期，中國參與國際組織的數量由幾乎為零增至大約為美國、日本的70%、印度的80%、世界平均值的160%。[ Ibid.， p. 13.] 與此同時，中國在投資、金融等方面的海外利益快速拓展。如圖2所示，中國年度對外承包工程金額快速提升，由1979年的0.33億美元增至2000年的117.19億美元。此外，中國在國際形象、國際認同等精神層面的海外利益亦得以拓展。“中國始終強調自己是發展中國家的一員，關注‘負責任的大國的國家形象，這是中國在全球化國際社會建構過程中形成的海外利益的新‘坐標”。[ 王金強：《國際體系下的中國海外利益分析》，載《當代世界》2010年第4期，第56頁。] 中國的發展模式獲得了國際社會的高度贊譽，印度社會學家拉姆戈帕爾·阿加瓦拉認為：“中國的經驗應該是人類歷史上最受贊賞的經驗。中國走其自己的道路。”[ 喬舒亞·庫珀·雷默：《從華盛頓共識到北京共識》，載《國際社會科學文摘》2004年第7期，第7頁。]

這一時期，中國海外利益維護缺乏寬廣的國際制度路徑，對國際制度具體規則、規范了解不夠、運用不足。

圖3：中國年度對外直接投資凈額，2007—2012年

資料來源：筆者根據中華人民共和國國家統計局網站數據制作，http：//data.stats. gov.cn/workspace/index？m=hgnd。

進入21世紀以來，中國成為國際制度的建設者，與國際制度呈雙向融合關系，海外利益得到了較好的發展和維護。一方面，國際制度發展為中國融入國際制度提供了時代良機。國際制度在對非傳統安全問題的治理上存在制度赤字、制度失靈等問題，為中國參與國際制度改革提供了難得的機遇。另一方面，國家發展的需求為中國融入國際制度提供了內在動力。一定意義上，中國的快速發展是加入國際制度的結果，國家發展的需要充實了中國在國際制度內拓展、維護海外利益的充足動力。作為轉型中的新興大國，中國海外利益將在國際制度內生成、發展和維護。在這一時期，中國海外經濟利益在國際制度框架下得到了快速發展。“自1980年中國恢復世界銀行成員資格到2005年年中，中國在約270個項目上獲得了世界銀行共約400億美元的貸款支持（其中，國際復興開發銀行提供約300億美元硬貸款，國際開發協會提供約100億美元軟貸款）。”[ Pieter Bottelier， “China and the World Bank： How a Partnership Was Built，” Journal of Contemporary China， Vol. 16， No. 51， May 2007， p. 251.] 在對外經貿方面，中國年度對外直接投資凈額，由2007年的265億美元快速增至2012年的878億美元（圖3）。2013年4月7日，習近平在博鰲亞洲論壇上指出：“今后5年，中國將進口10萬億美元左右的商品，對外投資規模將達到5000億美元，出境旅游有可能超過4億人次。”[ 習近平：《共同創造亞洲和世界的美好未來》，載《人民日報》2013年4月4日，第1版。]

這一時期，中國對海外利益的維護仍缺乏較好的法治理念和制度路徑，難以提升海外利益維護的有效性與合法性。比如，2011年的利比亞動亂使中國遭受約188億美元損失，因缺乏充分的法制救濟手段只獲得不足4億元人民幣的保險賠付。有學者直言道：“我們絕望地發現，中國尚未與利比亞政府簽訂任何雙邊投資保護條約。由此，在中國政府與利比亞現任政府以及將來可能上臺的新政府的關系上，存在著天然的法律救濟手段的缺位。”[ 冷新宇：《利比亞危機，中國損失怎么辦？》，載《中國經濟周刊》2011年第20期，第18-19頁。]

（二）問題分析

首先，中國的國際制度參與度較低。國際制度參與度是衡量一個國家參與國際社會的主要標準之一。[ 參與國際組織、國際機制、國際協約的數量是評估國際制度參與度的主要指標。劉玉安認為，衡量國家的國際組織參與度的標準除了成員身份外，還包括對國際組織的財政貢獻、人員貢獻以及政策輸入等。參見劉玉安：《中國在全球事務中的責任》，載《國外理論動態》2007年第6期，第39-43頁。] 作為國際制度的“后來者”，中國對國際制度的態度經歷了從抵制到承認、從扮演一般角色到爭取重要位置的曲折歷程。中國的國際制度參與度不僅遠落后于西方大國，甚至還不及某些中小國家。據《國際組織年鑒》（2008—2009年）統計，2007年全球共有61，836個國際組織，中國只參與了其中的4，386個（參與率為7.0%）。其中，中國參與全球協定性國際組織的數目，不但僅占德國（4301個）、法國（4281個）、英國（4101個）的33%，美國（3266個）的50%，而且低于巴西、印度、南非等發展中國家（圖4）。[ 朱立群、黃超：《中國參與國際體系的評估指標及相關分析》，第165頁。] 西方國家長期認為，中國是在功利主義和實用主義指導下決定是否參與國際制度的。比如，塞繆爾·金認為：“中國對聯合國的工作既沒有起積極作用，也沒有產生消極影響。事實上，中國采取的是一種相機行事的最低參與策略。”[ 伊莉莎白·埃克諾米、密歇爾·奧克森伯格：《中國參與世界》，華宏勛、閆循華等譯，新華出版社2001年版，第68頁。]

圖4：各國參與協定性國際組織的數目，2007年

資料來源：轉引自朱立群、黃超：《中國參與國際體系的評估指標及相關分析》，載《江海學刊》2009年第5期，第165頁。

其次，中國的國際制度議程設置能力不足。改革開放以來，中國逐漸成為眾多國際制度的參與者，而非國際制度議程的制定者，通常對別國提出的議程做出被動反應。2007年，中國國際經濟規則制定權為美國的19.5%，國際政治規則制定權為美國的66.7%，總體國際規則制定權為美國的43.1%。[ 閻學通、徐進：《中美軟實力比較》，載《現代國際關系》2008年第1期，第28頁。] 其中，在跨國投資領域有《漢城公約》、《解決國家與他國國民之間投資爭端公約》、《能源憲章條約》等國際協約，但中國尚處于了解、學習和消化具體規則的階段，運用規則保護對外投資的意識和能力不足，遑論在制定國際制度上的發言權了。此外，中國在國際制度內提出的具體議程和主張，通常過于寬泛、空洞，象征性、原則性十足而實質性、可操作性不足。作為最大的發展中國家和主要的新興大國，中國無論在全球性國際制度內還是在區域性、次區域性國際制度內的議程設置能力、制度構建能力都較為欠缺。

再次，中國的國際制度主導權有限。斯蒂芬·克拉斯納認為：“一個國家可以通過加強國家實力，在與其他國際行為者的爭端中占據優勢，而不需改變解決爭端的條件的原則、規范和規則。”[ Stephen D. Krasner， Structural Conflict， California： University of California Press， Ltd.， 1985， pp.14-15. 轉引自劉青建：《發展中國家國際制度選擇的困境及其理性思考》，載《世界經濟與政治》2002年第12期，第48頁。] 改革開放以來，中國快速提升的綜合實力、國際地位使其逐漸具備了建設、改革國際制度的能力。截至2012年，在中國設立總部的政府間國際組織僅有國際竹藤組織、聯合國亞太農業工程與機械中心、亞太空間合作組織、上海合作組織等5個，以中國為主導的非政府間國際組織僅有23個。[ 李培廣、李中洲、賈文杰：《國際組織落戶紐約對北京城市發展的啟發》，載《中國市場》2012年第33期，第80頁。] 雖然作為世界第二大經濟體，但“在國際經濟機制內，中國提出的新規則寥寥無幾。……中國通常會接受世貿組織的全部決策程序和結構，并且對在組織內發揮領導作用一直較為謹慎。”[ Johnston， “Is China a Status Quo Power？” p. 23.] 相較西方大國，中國缺乏國際制度內的主導權、決策權，不僅與其綜合實力、國際地位不相符，還嚴重阻礙了海外利益的維護。

長遠看來，海外利益的快速發展是國家利益發展的大勢所趨，制度化、規范化乃國際社會發展的歷史必然。西方大國用以維護海外利益的黷武主義、單邊主義已不合時宜，不但難以跳出集體行動的邏輯困境，還易于陷入列強爭霸的歷史窠臼。為此，中國海外利益維護應超越西方大國褊狹的權力思維而強化法制觀念，打破權力博弈的歷史窠臼而拓展國際制度路徑。

三、戰略選擇：提升國際制度能力與拓展國際制度路徑

和平發展中的新興大國需要新型的發展路徑，維護全球化時代的海外利益需要全球性的理念和思維。對中國而言，應拓展海外利益維護的國際制度路徑，強化“格勞秀斯式”的法制理念和“改變自己，影響世界”的戰略思維。具體說來，中國應在國際制度的參與、改革、構建等環節上奮發有為。

（一）參與國際制度

參與國際制度即接受和參與既定的國際制度，按照國際制度的框架來界定自己的利益和規定自己的行動，成為國際社會中“以國際制度的名義和標準”衡量的一個負責任國家。[ 蘇長和：《全球公共問題與國際合作：一種制度的分析》，上海人民出版社2009年版，第240-241頁。] 參與國際制度不僅是國家基于利益考量做出的理性選擇，還是國家與國際制度在雙向社會化過程中的一種相互建構。

鑒于國際制度已嵌入國際社會各領域的現實，參與國際制度乃中國的明智選擇。一方面，參與國際制度有利于拓展海外利益維護的制度路徑。中國參與國際制度，有助于依國際社會的整體維度明確國際身份、界定國家利益。中國接受具體國際規則，不僅使外國在華利益得到維護，而且有利于維護自身國家利益。從國際社會的發展趨勢來看，中國將不可避免地進一步融入國際制度。另一方面，參與國際制度有助于獲取改革國際制度的機會。盡管國際制度存在合法性與有效性不足的問題，不足以有效維護海外利益，但它畢竟是海外利益發展的合法框架與戰略平臺。列寧曾指出：“堡壘是最容易從內部攻破的。”[ 聯共（布）中央特設委員會：《聯共（布）黨史簡明教程》，中央編譯局譯，人民出版社1975年版。] 只有首先參與、利用現行國際制度，才能逐漸獲取改革國際制度的時機，進而提升國際制度內維護海外利益的合法性與有效性。

中國海外利益的發展與實現面臨著守成大國的認知問題，國際制度有提供行為預期與合法性保障的功能。考慮到中國對國際制度的參與落后于西方大國甚至某些中小國家，應加快參與步伐。首先，堅持有利于國家主權和根本利益的原則。漢斯·摩根索指出：“只要這個世界在政治上由國家組成，國家利益在世界政治中就具有決定意義。”[ 漢斯·摩根索：《又一次“大辯論”：美國的國家利益》，載[美]斯坦利·霍夫曼：《當代國際關系理論》，林偉成譯，中國社會科學出版社1990年版，第94頁。] 獲取國家利益是國家參與國際制度的終極旨歸，主權讓渡是國家參與國際制度的重要議題，是否讓渡主權應基于對國家利益與國際地位的考量。其次，遵循有所為有所不為的方針。西方大國把持著戰后國際制度的主導權，要求中國成為“利益攸關者”和“負責任的大國”，其以國際制度約束中國的“司馬昭之心”昭然若揭。中國應基于需求與可行的原則，有選擇地加入國際制度以免陷入西方大國的制度陷阱。再次，加強對新加入國際制度的了解和運用。參與到國際制度中的國家通常會遵循國際制度的具體規則，“即使這樣做可能不符合它們的短視利益。在多事的世界中，這種明顯的自我抑制恰恰反映了理性的利己主義。”[ 基歐漢：《霸權之后》，第106頁。]

（二）改革國際制度

改革國際制度即“在利用原有國際制度的同時對其不合理的地方逐步地進行適當的調整，它是一個漸進和利益各方互相磨合的過程。”[ 許嘉、蔡瑋：《國際制度與中國的選擇》，載《國際政治研究》2007年第4期，第142頁。] 改革國際制度將解決國際制度如何發展的規范問題。

梁啟超在《變法通議》中說：“要而論之，法者，天下之公器也。變者，天下之公理也。”[ 梁啟超：《變法通議》，華夏出版社2002年版，第15頁。] 一方面，改革國際制度是大國的國際責任和時代擔當。現行國際制度存有合法性低、效度不足等缺陷，但“由于構造國際機制的困難，盡可能地調整現有機制，而不是推倒重來，才是真正理性的行為。”[ 基歐漢：《霸權之后》，第106頁。] 作為國際制度的重要獲益者，中國應在國際制度改革中承擔相應的國際責任。另一方面，改革國際制度是國際制度自身發展的現實需要。道格拉斯·諾斯指出：“什么是有效的制度框架？人們為實現某種目標功能而建立制度，如果由此得出的結果不符合初衷，我們就要修改制度，直至制度能夠產生出我們想要的結果。”[ 道格拉斯·諾斯：《改變中的經濟和經濟學》，載《北京大學國家發展研究院簡報》2002年第13期。] 戰后國際制度是西方大國進行國際壟斷資本剝削的主要工具，加劇了全球范圍內的兩極分化，阻礙了發展中國家乃至全世界的和平與發展。誠如羅伯特·考克斯所言：“現行國際機制加強了發達國家對世界其他部分的統治，是不公正分配的結果，因而在道德上是應該受到譴責的。”[ Robert W. Cox， “Social Forces， States and World Orders： Beyond International Relations Theory，” Millennium： Journal of International Studies， Vol. 10， No. 2， June 1981， pp. 126-155.] 此外，現行國際制度本身存有合法性、公正性、有效性不足的痼疾，阻礙了全球治理的進展和國際制度本身的發展。

改革國際制度勢在必行，中國應有所作為并發揮積極作用。首先，體現出建設者而非革命者的角色。客觀而論，國際制度乃守成大國與新興大國進行控制和反控制的重要場所。改革國際制度將難免沖擊國際制度主導國的既得利益，但中國無心亦無力挑戰現行國際制度。其次，堅持符合國際社會需求和大多數國家利益的導向。后冷戰時代，消減全球性問題是國際社會的普遍要求，也是保障各國海外利益健康發展的現實需要。國際制度在全球治理中暴露出的“制度失靈”、“制度赤字”等缺陷，成為另一項“全球性問題”。為此，改革國際制度應以提升國際制度的合法性與有效性為基本目標。再次，尋找問題突出、切實可行的突破點。中國參與國際制度改革，應有重點、有選擇地進行。在政治領域，應推進聯合國特別是安理會的改革。在經濟領域，應推動二十國集團（G20）、金磚國家機制（BRICS）和國際貨幣基金組織（IMF）等機制的改革，促使其在全球治理中發揮應有作用。

（三）構建國際制度

構建國際制度即“在與有關國家的合作中應通過積極創建國際制度爭取占有制度領導權，或多方合作領導權，從而在國際制度中占有主動。”[ 許嘉、蔡瑋：《國際制度與中國的選擇》，第141頁。] 構建國際制度是一個理性選擇的過程，主要解決國際制度供應赤字、效度不足等現實問題。

一方面，構建國際制度是國際社會發展的客觀需要。后冷戰時代，國際制度是推進全球治理、維持國際社會穩定的有力杠桿。日漸凸顯的全球問題表明，國際制度是國際社會的“稀缺品”，仍有現實和潛在的“巨大市場”。構建符合國際社會需要的國際制度也是一個重要的“全球問題”。另一方面，構建國際制度是崛起大國的戰略選擇。英美等國的崛起都伴隨著國際制度的創建，而崛起中的中國在國際制度內鮮有主導權。國際制度主導權是異于霸權和強權的合法權益，而非西方大國的特權和專利。只有積極構建國際制度的國家，方能體現出在國際社會的主體性，并最終實現長遠的戰略利益。

利己的政府能夠在共享利益的基礎上，理性地去建立國際機制。[ 基歐漢：《霸權之后》，第106頁。] 中國應在國際制度構建上發揮建設性作用，這不僅符合大國崛起的正常邏輯，也符合國家利益發展的現實需求。首先，應秉持量力而行、權責對等的原則。根據現實主義，國際機制很大程度上將由體系中追求自身利益的那些最有力的成員所設計。[ 同上，第62頁。] 隨著綜合實力的提升，中國在構建國際制度上應有所作為，“實現國際制度的轉型，甚至是另起爐灶建立新制度，與改革現存國際制度一樣重要，是中國不能放棄的選項。”[ 龐中英、王瑞平：《全球治理：中國的戰略應對》，載《國際問題研究》2013年第4期，第63頁。] 其次，綜合利用工具主義與規范主義的國際制度設計路徑。國際制度具體原則、規范、規則和決策程序的設計，既應注重國際制度的工具功能，又要堅持民主、正義等普世價值。再次，善于尋找國際制度的“空白地帶”。在全球性國際制度建設上，中國應在氣候治理、太空安全、大洋底層管理等低敏感度領域探尋著力點。在區域性國際制度建設上，中國可在地區性、次地區性問題領域尋找突破口。中國已在上海合作組織、中非合作論壇、朝核六方會談等國際機制建設中體現出主要建設者的角色，應繼續在人民幣區域化、孟中印緬經濟走廊建設等方面著力，搭建海外利益發展和維護的國際制度平臺。

全球化時代，海外利益面臨著不斷增多的現實威脅與潛在風險。國際制度僅海外利益維護的路徑之一，中國應增強維護路徑的綜合性與層次性，既要提升國家實力以夯實權力基礎，增強國際制度能力以拓展制度路徑，又要加強國家形象、國際認同等文化層面的提升；既要在宏觀層次上借國際制度開展國際合作，中觀層次上提升國家維護能力，又要強化微觀層次上海外利益主體的自我維護能力。惟其如此，中國方可不斷提升海外利益維護的合法性與有效性。

[收稿日期：2014-03-19]

[修回日期：2014-04-11]

[責任編輯：陳鴻斌]