國土整治中存在的問題與對策

李忠國　崔冬娜

摘 要：隨著社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的資源匱乏和環(huán)境污染，國土整治工作已經(jīng)引起國際上的普遍重視。人們在這個過程中，通過生產(chǎn)勞動變自然物為社會財富，同時又把在生產(chǎn)和生活過程中產(chǎn)生的各種廢棄物排放到自然界。如果人們進行國土開發(fā)利用時不顧及物質(zhì)交換過程中的消極影響，就會引起環(huán)境惡化，甚至嚴(yán)重破壞人類賴以生存的自然環(huán)境。文章主要針對現(xiàn)階段國土整治存在的一些問題進行簡要的分析與總結(jié)，并提出相應(yīng)的解決措施，僅供參考。

關(guān)鍵詞：國土整治；存在問題；解決措施

1 國土綜合整治的現(xiàn)狀分析

國土整治是一項事關(guān)長遠(yuǎn)、牽動全局的系統(tǒng)工程，確保了局部區(qū)域范圍內(nèi)的耕地占補平衡和動態(tài)平衡。起到了挖掘農(nóng)村建設(shè)用地存量，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地壓力的重要作用，國土綜合整治的實施只有在整體謀劃、創(chuàng)新思路、統(tǒng)籌推進的前提下，才能獲得“政府得土地、農(nóng)民得實惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”的多贏效應(yīng)。但是，一些國土整治項目在改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活的同時，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，這些問題嚴(yán)重影響了整治項目所在地農(nóng)民參與的積極性，這對國土整治事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。

2 國土整治中存在問題

2.1 各部門專項規(guī)劃間缺乏統(tǒng)籌

從整治內(nèi)容上看，國土整治涵蓋了農(nóng)村土地利用、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)多個方面；從整治方式上看，國土綜合整治又存在農(nóng)業(yè)開發(fā)、小流域治理、林業(yè)、草原的保護工程建設(shè)以及我們所熟知的土地開發(fā)復(fù)墾整理以及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等形式；從管理實施部門上看國土整治又分別由財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧以及國土資源等部門分別承擔(dān)各自專業(yè)范圍內(nèi)的項目實施。這些部門之間，各自擁有并遵循各自的存在各自的規(guī)劃體系，這些已有的部門規(guī)劃相互間統(tǒng)籌銜接不夠，沒有形成統(tǒng)一體系。所以其操作性不強、前瞻性不高，是制約當(dāng)前國土綜合整治開展的重要因素。

2.2 粗制濫造、設(shè)計不合理

由于各部門、各行業(yè)在投資范圍、種類等方面的不同，國土整治在單一部門實施中嚴(yán)重存在配套設(shè)施缺乏、整體建設(shè)水平偏低，這與當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求不相適應(yīng)，不能讓項目區(qū)內(nèi)的農(nóng)民充分滿意；更有部分國土整治項目規(guī)劃與現(xiàn)狀脫節(jié)、粗制濫造，項目規(guī)劃內(nèi)容和布局對耕作半徑、灌排渠系配套、畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)村生產(chǎn)生活的實際情況缺少統(tǒng)籌安排，造成項目區(qū)土地耕作層破壞嚴(yán)重，進水、排水錯位，甚至不利于農(nóng)民耕作生產(chǎn)。

2.3 資源和資金有效整合難度大

國土整治項目實施主要靠財政專項投入，項目前期需要地方政府墊付，實施后再由墊資的地方政府以置換方式進行周轉(zhuǎn)，墊付資金不能及時回籠的現(xiàn)象普遍存在。如遇建設(shè)項目規(guī)模較大、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的項目將使地方政府的籌措資金壓力增大。同時，國土整治項目申報實施過程中，由于立項要求、各部門項目資金來源和用途不同，在建設(shè)內(nèi)容上各自產(chǎn)生獨立性，項目驗收標(biāo)準(zhǔn)也具有差異性，難以進行有效整合，不能滿足統(tǒng)一開展工作的需要。

2.4 權(quán)屬調(diào)整工作量大、農(nóng)民補償安置不到位

國土整治項目建設(shè)規(guī)模大、涉及面廣，動輒涉及幾十個權(quán)屬單位的上百戶農(nóng)戶，統(tǒng)一實施整治后，涉及土地權(quán)屬調(diào)整量大，涉及農(nóng)戶占地數(shù)量不同，且該類項目沒有征撥用地那種專項補償安置資金，很難完全保證各個利益群體滿意。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶并沒有分享到通過國土整治項目帶來的實惠和收益，被占地群眾對此意見很大，背離了國土整治項目實施的初衷。

2.5 管理機制有待完善

因管護資金短缺，國土整治項目的后期管護責(zé)任并不能嚴(yán)格落實， 長效管理機制不健全，國土整治后的惠民工程只用不管護，后續(xù)管理不到位，嚴(yán)重影響了惠民工程的長效功用。

3 當(dāng)前國土整治的對策及建議

3.1 要尊重民意、維護法定權(quán)益

國土整治工作與項目區(qū)所在地的群眾的切身利益密切相關(guān)，要嚴(yán)格貫徹落實國發(fā)（2010）47號文件精神，嚴(yán)格按照項目實施程序?qū)嵤３浞直Ｕ蠂琳雾椖克婕暗漠?dāng)?shù)剞r(nóng)民的權(quán)益，認(rèn)真做到使當(dāng)?shù)厝罕娭椤⒅v出他們的真心實話、調(diào)動他們參與項目的積極性、接受他們的監(jiān)督，要在充分聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意見、保證各方利益最大化后才能實施。要做到整治前農(nóng)民同意、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意、對項目區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬的調(diào)整、農(nóng)田整理等，要做出多種切實可行的方案供論證選擇，項目的實施將由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，絕不能夠搞強拆強建。

3.2 要加強領(lǐng)導(dǎo)、落實共同責(zé)任

國土整治是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，涵蓋從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到農(nóng)民生活的諸多領(lǐng)域，受眾和影響面廣，要進一步建立健全實施體系，形成由國土部門搭建平臺、地方政府主導(dǎo)、相關(guān)部門各司其職的協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制，從根本上確保項目在申報實施驗收管護等方面均為陽光操作，還要建立監(jiān)督部門、職能部門、監(jiān)理單位、基層群眾四位一體的監(jiān)督模式，做到“資金投入封閉運行、技術(shù)指導(dǎo)準(zhǔn)確、監(jiān)督管理有效、項目收益凸顯”的四到位。

3.3 要多元籌資、整合各種項目

要提高國土整治的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加資金投入，打造高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提高地力和產(chǎn)出能力，是我們實施國國土整治的最終目的，但依靠目前這種單一財政專項資金多部門多行業(yè)的投資方式只是杯水車薪，極易就造成了不得不使部分項目壓縮成本的現(xiàn)象，從而使項目建而不全、建而不精，嚴(yán)重影響了惠民工程的效益、也影響了農(nóng)民的積極性。我們要建立一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，整合各行業(yè)、各部門的相關(guān)項目，集聚有限的資金辦大事，辦精品工程。我們還要出臺一些支持國土整治項目實施的若干獎補政策。一方面是發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，鼓勵自籌資金；另一方面要積極探索金融、工商民營資金投入國土整治的新模式，引導(dǎo)社會資本通過市場化運作參與實施國土整治項目建設(shè)，為國土整治工程的實施提供寬泛而穩(wěn)定的資金保障。

3.4 要因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃實施

開展國土整治工作，必須強調(diào)土地利用總體規(guī)劃的龍頭地位，要在土地利用總體規(guī)劃的管控范圍內(nèi)科學(xué)編制專項規(guī)劃，由國土資源部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縣級政府組織，使其與生態(tài)建設(shè)與保護規(guī)劃、水利、林業(yè)、畜牧和交通等規(guī)劃相銜接，項目設(shè)計堅持因地制宜的原則，緊貼“三農(nóng)”的現(xiàn)實情況，做到布局合理、規(guī)模適度、相對集中、先易后難的逐步開展整治工作。

3.5 要健全制度、完善工作機制

要實行“一張圖”管理，加快進行國土整治工作的數(shù)據(jù)庫建設(shè)；要建立完善國土綜合整治項目在線備案制度，實現(xiàn)國土整治信息的統(tǒng)一管理，加大對農(nóng)村綜合整治項目的實施情況的社會公示力度，接受公眾和社會監(jiān)督；建立檔案管理制度。確保項目區(qū)的各種文字、圖表、聲像等資料得到有效地保護和利用；要制定權(quán)屬管理制度。要明確受益主體、規(guī)范收益用途，確保農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利得到保障，切實維護好農(nóng)民權(quán)益；要建立項目管理制度。確保項目區(qū)的設(shè)立、批復(fù)、實施、驗收等規(guī)范有序；要落實管護經(jīng)費，建立長效機制，加強對項目建成后的環(huán)境和設(shè)施維護。

3.6 要做好權(quán)屬調(diào)整和安置工作

國土綜合整治項目必須要按照權(quán)屬的實際情況，單獨成立一個由地籍管理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)及農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的專家們組成的權(quán)屬調(diào)整小組，有針對性的對整治項目中涉及的權(quán)屬進行專項調(diào)整，從而實現(xiàn)安置政策的透明，減少工程實施中的阻力。