京津冀崛起十大挑戰

張耀軍

京津冀城市群以北京市和天津市為中心，包括河北省石家莊、唐山、承德、張家口、保定、廊坊、秦皇島、滄州、邯鄲、邢臺、衡水等11個地級市及23座縣級市。在過去十年左右的時間里，京津冀城市群在城鎮化方面取得了巨大成就。然而，具有突出行政特征的京津冀城市群崛起仍面對許多問題與挑戰，主要可歸結為以下十個方面。

城市群內部發展水平失衡，制約整體競爭力

京津冀城市群包含的13座城市中，北京與天津是特大型城市，河北省下屬的11座地級市，除石家莊與唐山以外均為中小城市，城市群內部經濟發展差異懸殊，沒有形成有序的梯度。

北京、天津的綜合實力最強，成為區域發展的“雙核”，其余城市的經濟實力相對薄弱，與兩大直轄市形成巨大的落差。2012年，北京市、天津市城鎮人口比率分別達到86.20%和81.55%，已達到高度城鎮化階段。而同年河北省的城鎮人口比率只有46.80%，低于全國平均水平。在人均GDP方面，河北省不僅遠遠低于京津兩市，更是低于同期全國平均水平。京津冀城市群中，河北省的大中小城市的發展水平遠遠落后于京津兩市。北京、天津兩市在京津冀城市群的發展中歷來備受矚目，獲得較多的資源支持；而河北省大中小城市的發展得到的支持與引導不足。

由于城市等級結構不合理，大城市缺乏，造成經濟聯系斷裂。一方面，北京和天津與其周圍城市的城市區位差距進一步加大，與周邊城市不能很好地銜接，導致經濟輻射作用弱，產業帶動能力差。另一方面，中等和小城市發展不足，也難以承接中心城市所形成的產業集聚和產業規模，對北京、天津的經濟支撐力相對不足。因此，京津冀城市群的中心城市經濟輻射的范圍較小，受中心城市輻射較強的周邊城市對其更外圍城市的輻射作用則更弱，整個城市群經濟擴散效應緩慢，影響整體競爭力。

城市群空間結構特殊，城市之間缺乏有機聯系

京津冀城市群城市體系呈現出“雙核-島鏈”結構。其中，北京、天津作為雙核，有區域內其他城市沒有的政治優勢，往往獲得優先發展權。京津兩大直轄市之間經濟聯系非常緊密，而與其他城市聯系均相對松散，還沒有形成發達交通的網狀結構。京津兩市在城市群中的空間集聚效應大于擴散效應。京津冀城市群中，三地的經濟分別自成體系，城市結構很不合理，遠未形成資源共享、優勢互補、良性互動的區域經濟聯合體。

與長三角和珠三角相比，京津冀城市群內部各個城市之間聯系松散。長三角地區城市體系呈現出“單極-扇面”結構。上海作為中國大陸經濟發展第一城，極化區中心地位明顯，帶動周圍蘇州、無錫、嘉興等地的迅速發展。而二級中心城市南京、杭州則在城市體系中起承上啟下的作用，進一步對三級城市形成輻射。長三角整個城市體系布局比較合理，城市間互動良好、效益明顯。珠三角地區城市體系呈現出“雙核-軸帶”結構，城市發展比較均衡，以中小城市為主。廣州、深圳作為地區兩大核心城市，在其城市發展過程中起到很強的帶動作用。廣州-東莞-深圳軸線則形成都市走廊，依托港澳臺地區，吸納投資、承接其產業轉移，使得經濟實力進一步提高。長三角和珠三角的發展經驗值得京津冀借鑒，即打破 “一畝三分地”思維，實現共同發展，合作共贏。

城市首位度指數增大，城市規模體系欠合理

根據我國城市規模等級的劃分標準，市區人口在50萬以下的為小城市，市區人口在50萬至100萬之間的屬于中等城市，市區人口在100萬至500萬之間的屬于大城市，市區人口超過500萬的則為特大城市。按照這一標準，京津冀地區城市體系的規模結構并不是標準的“金字塔”型，且城市金字塔在2000年到2010年之間發生了較大的變化。大城市和中等城市的發展比較緩慢，從2000年到2010年，大城市和中等城市在數量上都只增加了一個。以北京和天津兩個特大城市為中心，其他城市的規模大體由中心向外圍降低，大城市只有石家莊和邯鄲兩個。從2000年到2010年，保定由中等城市增長為大城市，承德和滄州由小城市增長為中等城市，它們都與北京或者天津毗鄰。相比之下，其他處于更外圍的城市在規模等級上則基本沒有變化。

同時，新世紀以來京津冀城市群的城市首位度一直高于1.4，且有上升趨勢。首位度指數在1.0-2.0之間的城市體系為雙極型，但近年來京津冀城市群的城市首位度上升的趨勢，說明首位城市——北京的優勢有所加強。通過對2011年京津冀城市群的各等級規模城市人口比例計算結果表明，北京和天津容納了整個京津冀地區60.82%的市區人口，遠大于大城市和中等城市容納的市區人口總和。人口分布高度聚集的現實，導致大城市和中等城市的發展能力不夠，城市體系不合理，最終導致城市群發展缺乏支撐力。

異地城鎮化特點明顯，城市管理服務考驗政府智慧

由于區域內經濟發展的不平衡，京津冀城市群存在著明顯的異地城鎮化現象，主要表現為人口由經濟發展相對落后的中小城市集中涌向北京和天津兩個特大城市。據統計，2005-2010年，河北省向北京輸送的勞動力分別為 92.6萬人、105.8萬人、107.7萬人、109.2萬人和131萬人，向天津輸送的勞動力分別為 50.6萬人、53.7萬人、60.5萬人、62.8萬人和64萬人，呈逐年增加的態勢 。有數據顯示，2009年河北全省跨省轉移就業的335萬人中，有近六成輸出到京津地區。2010年第六次人口普查數據顯示，河北省來京人口為155.9萬人，占北京常住外來人口的22.1%。而在天津市的常住外來人口中，來自河北省的人數為75.45萬人，占天津市常住外來人口的25.2%。異地城鎮化現象不僅進一步拉大區域發展不平衡，延緩中小城鎮發展的進程，同時大量人口涌入大城市對大城市造成了沉重的壓力，在社會保障、資源環境、電力交通、市政設施建設、社會治安等方面均帶來極大挑戰。

城市群內部無序競爭，產業趨同現象嚴重

京津冀城市群范圍內城市之間不規范競爭，導致了產業結構的嚴重重復。京津兩市的“十二五”規劃中都將電子及通信設備制造業、交通運輸設備制造業、石油及天然氣開采加工等列為主導產業，其中交通運輸設備制造業、石油及天然氣開采加工產業也是河北省的“十二五”規劃主導產業。endprint

各自為政的低水平重復建設和無序競爭，導致地區分工弱化和結構趨同，反過來又引發新的更加激烈的競爭，造成大量的資源浪費，整體經濟效益下降。比如，幾年前的港口之爭導致在環黃渤海的640公里長的海岸線上，從南到北出現了天津、秦皇島、京唐和黃驊港四大港口的擴建，造成了吞吐能力的閑置，資源的浪費。

京津冀三地各自為政，構筑各自的城市體系，調整各自的產業結構，培育各自的聯系腹地，拓展各自的對外聯系方向，打造各自的中心城市，建設各自的出海口，仍未擺脫單體城市或行政區經濟封閉發展的舊有模式，尚未真正形成區域經濟分工合作、共同發展的局面。如習總書記所講，加快推進產業對接，理順產業發展鏈條，實現產業合理分布和上下游聯動，的確是未來提升城市群一體化水平，提高其綜合承載能力和內涵發展水平的關鍵。

城市群產業結構層次低，城市化水平有待提高

在京津冀、長三角、珠三角三大城市群中，以區域為整體來比較，2012年京津冀第一產業產值占GDP的比重基本相同，三者都在5%以下。第二產業比重京津冀最大，達到64%，而長三角和珠三角第二產業分別為48.22%和48.54%。京津冀地區第三產業發展程度較低，2012年第三產業占到31.10%，低于長三角46.98%和珠三角46.47%的水平。京津冀第二產業比重高而第三產業比重低的事實，說明該區整體還處于工業化的加速期。

由于第二產業比重高第三產業比重低的產業結構水平，京津冀城市群近十年來的城鎮化發展慢于長三角和珠三角，導致城鎮化水平在三個增長極中最低。根據2010年第六次全國人口普查結果，京津冀城市群城鎮人口比例分別比長三角和珠三角低8個百分點和27個百分點。當然，導致這一結果的原因還由于京津冀城市群城鎮化發展失衡，京津已處于城市化后期，而河北尚在城市化中期。

經濟發展水平相對落后于長三角和珠三角，區域內差距懸殊

與長三角、珠三角經濟區相比，京津冀城市群的經濟發展水平相對落后。2012年京津冀城市群GDP總量、人均GDP、社會消費品零售總額均低于長三角和珠三角，而固定資產投資總額高于珠三角，顯示出近年來京津冀城市群投資拉動趨勢不斷增強。但這很大程度上是由于京津冀三地發展水平差別較大，河北省的經濟發展水平低于京津兩市，人均GDP只有36940.52元，降低了整個區域的平均水平。

京津冀城市群社會消費品零售總額和全社會固定投資總額占全國的比重分別為9.93%和8.25%，大體與GDP所占比重相當。同時，在河北省北部和京津毗鄰地區，還存在著環首都貧困帶。這種經濟差距若得不到遏制，很可能會進一步加劇，必將影響到京津冀城市群一體化發展。

經濟外向度低于長三角和珠三角，城市群內部市場分割嚴重

京津冀、長三角、珠三角三大城市群中，京津冀城市群的經濟外向度最低。2012年，京津冀城市群出口總額占GDP比重為15.12%，其中天津市最高為23.68%，河北省最低為7.02%，遠遠低于長三角和珠三角60.44%和63.37%的水平。在實際利用外資方面，京津冀城市群略高于珠三角，遠低于長三角，只相當于長三角的36.95%。由于地方利益的影響，京津冀城市群區域內的市場分割還比較嚴重，缺乏統一協調的區域性市場體系，這也制約了經濟外向度的提升。此外，由于市場嚴重分割，產權市場、資本市場、人才市場等要素市場發育不夠，使得市場配置資源的作用難以得到有效發揮，阻礙了各城市之間經濟聯系的進一步增強。

城市發展與產業發展過程以政府主導為主，市場化發育程度不夠

珠三角的產業聚集與發展是改革開放后以市場為導向形成的，長三角的產業聚集主要是隨著改革的進行，政府權力的下放，在地區政府間的合作日益加強、市場聯系進一步緊密的情況下發展起來的，它是政府與市場密切結合的結果。因此，長三角和珠三角兩個城市群比較充分地利用了市場對資源配置的功能。而京津冀城市群產業聚集與發展更多是政府主導下以行政規劃的方式形成的，行政壟斷色彩較強，市場發育程度不完善。京津冀城市群內部長期的行政壁壘和市場分割，使要素的自由流動受到各種非市場因素的干擾，嚴重影響了資源的有效配置， 延誤了城市群產業層次的提升時間。因此，加強頂層設計，加快推進市場一體化進程，發揮市場對京津冀城市群資源有效配置作用顯得十分緊迫和必要。

資源環境承載力相對脆弱，制約城市群可持續協調發展

由于地理原因和氣候原因，京津冀城市群歷來是我國缺水嚴重的地區之一。同時，京津冀城市群人口稠密，尤其是北京、天津兩市，大量人口的涌入造成用水需求不斷增長。而水資源的總量急劇減少，加上工業及城鎮生活污水的排放，使得該地區地表和地下水污染嚴重，進一步加劇水資源供需矛盾。由于人口密度不斷增大，京津人均用地面積不斷減少，土地資源超載嚴重。不過，與北京與天津相比，河北省在土地承載力方面尚未受到嚴重制約，還有較大的利用空間。但是，京津冀城市群普遍存在土地利用效率不高、水土流失、土地沙漠化嚴重等問題。

除了資源制約以外，近年來，京津冀城市群環境污染現象日益引起全社會的廣泛關注。京津冀城市群水污染、土地污染嚴重，進一步加劇水資源、土地資源供給緊張。而嚴重的大氣污染更是對京津冀城市群的區域形象造成深刻的負面影響。

（作者為中國人民大學社會與人口學院資源環境經濟學研究室主任；中國人民大學社會與人口學院何茜、岑俏對此文亦有貢獻）

注：本文是教育部人文社會科學研究規劃基金項目（12YJA790202）和北京市教育委員會共建項目（提升北京創新能力，打造環渤海經濟新引擎）的階段性成果

責編/張瀟爽 美編/李祥峰endprint