存款保險制度的現實意義及國外制度經驗

自1993年《國務院關于金融體制改革的決定》（國發〔1993〕91號）正式提出在我國建立存款保險制度以來，相關準備不斷完善。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要建立存款保險制度，我國存款保險制度的推進工作也進入了一個新的階段。

我國建立存款保險制度的現實性

眾所周知，中國自計劃經濟以來一直實行的是隱性全額存款保險。這種制度安排存在諸多問題：一是缺乏明確的法律依據，存款人并不能確信當銀行破產時其存款一定能夠得到可靠保障，因此事實上潛藏著擠兌風險；二是由于事實上政府每每在銀行破產時會出面兜底，又導致了銀行的經營者們存在著很大的道德風險，敢于冒險經營，出了問題就交給政府去處置；三是銀行缺乏正常的退出機制，破產處置很不規范，處置成本很高并且帶有很強的隨意性；四是銀行破產造成的高額損失通常都要由所有納稅人或所有人民幣持有者來負擔，造成嚴重的社會不公。

總之，隱性存款保險，既存在缺乏存款保險條件下的擠兌風險，又存在存款保險制度設計不當所產生的道德風險，相較而言是一種“最壞”的制度安排。自20世紀90年代初期開始，中國就不斷提出要建立存款保險制度的設想。隨著國有銀行股份制改造的完成及成功上市，至少從理論上講，國家不再對國有銀行承擔無限責任。尤其是國際金融危機以來，“大而不倒”的“鐵律”也開始受到廣泛質疑，建立存款保險制度的時機日漸成熟。

建立存款保險制度的重要作用

如上所述，建立顯性存款保險制度具有防范銀行擠兌和保護存款人利益的作用。需要強調的是，除此之外，建立存款保險制度對于我國還具有其他方面的重要作用。

（一）建立存款保險制度有利于促進銀行業中小金融機構的發展

目前，中小企業融資難有多種因素，其中中小金融機構數量不足、基層金融服務缺乏競爭是重要因素之一。因此，當務之急是要放寬市場準入限制，鼓勵民間資本積極參與商業銀行的并購重組和發起設立民營銀行。然而，如果缺乏對存款人的有效保護、對銀行風險的及時處置和破產銀行的市場退出等機制，就有可能形成風險隱患。如果建立了存款保險制度，就可以在出現銀行經營失敗和銀行監管失敗的情況下，通過市場化的風險處置，及時有效地解決破產銀行的退出問題，從而維護市場紀律，為中小銀行的生存和發展營造公平的競爭環境，進而有助于形成更加合理的銀行結構和布局，豐富對基層群眾的銀行服務和增加銀行對中小企業的貸款供給。

（二）存款保險制度是利率市場化改革的重要配套措施

存款保險制度的建立將有助于利率市場化改革取得成功。毫無疑問，利率市場化改革將加劇銀行之間的競爭，中小銀行因經營不善而破產倒閉的案例有可能因此而增加。而存款保險制度的建立，一方面可以構建有序的風險處置機制，維護金融市場的穩定；另一方面，出于自身財務可持續的需要，存款保險機構也具有內在動力，通過差別費率機制強化正向激勵和市場約束，強化對銀行經營行為的監督，對不當經營給予早期糾正，從而推動銀行逐步實現財務硬約束，培育更多具備公平競爭能力的市場主體，降低利率市場改革可能會帶來的市場風險，解除利率市場化改革的后顧之憂。

（三）建立存款保險制度可以減少監管部門或中央銀行對商業銀行的干預，提高商業銀行的經營自主性

在目前的隱性存款保險條件下，由于中央政府或中央銀行要對全國性商業銀行的經營失敗承擔兜底責任，而地方政府也要對地方性商業銀行的經營失敗承擔兜底責任，因此，“防范金融風險”往往成了各級政府和中央銀行對商業銀行進行各種干預的借口。如果建立了存款保險制度，無論是各級政府還是中央銀行，都失去了干預銀行經營行為的借口，有助于商業銀行的自主經營，也更加明確了商業銀行經營失敗的責任歸屬。

（四）建立存款保險制度有助于金融的長期穩定，有助于國家的長治久安

雖然從短期看，在從隱性全額保險向顯性限額保險的轉換過程中，有可能會引起一定程度的存款搬家風險，但是，根據各國經驗，這種風險完全可以通過提高限額水平、加強公眾宣傳和制訂危機預案來加以解決。如果出于對眼前風險的過分擔憂而把潛在風險不斷后移，將會使風險不斷積聚，最終會釀成更大風險，甚至會危及政權穩定。因此，盡快建立存款保險制度，把大的系統性風險分解成小的、個別機構風險，并逐步加以釋放和化解，會有助于中國銀行體系的長期穩定。既然這個檻兒早晚都要邁，那么就應當爭取盡早邁過去，以求銀行體系的長期穩定和國家的長治久安。

國外存款保險的制度主要功能類別

存款保險具有兩面性：一方面，為了保護存款人利益、防止出現銀行擠提，存款保險對于當前具有顯而易見的必要性和極大裨益；但是另一方面，如果制度設計不當（如實行全額保障），又有可能弱化市場約束，導致逆向選擇和道德風險，從而給未來帶來更大的潛在風險。因此，對于決策者來說，科學的制度設計就顯得尤為重要。

由于各國國情不同、銀行體系不同、金融安全網的組織架構不同，因此，各國的存款保險制度也不盡相同。如果按照功能劃分，存款保險機構可以分為付款箱、成本最小化（或稱中間型）及風險最小化三種類型；如果按照性質劃分，存款保險機構可以劃分為公營、私營及公私合營三種形態；如果按照參保方式劃分，存款保險機構又可分為自愿型、強制型及結合型（自愿+強制）三種。以下主要按照功能劃分來介紹存款保險制度的類型，以便為我國的存款保險制度設計提供參考。

按照存款保險機構的功能劃分，大體上有三種類型。一個極端是付款箱型，其基本功能只有一個，就是在銀行破產時向存款人進行理賠，這種類型以英國為典型代表。另一個極端是風險最小化型，除了對存款人進行理賠之外，存款保險機構還具有廣泛的其他功能，如現場檢查、破產處置等，這種類型以美國為代表；介于二者之間的是成本最小化型，也稱中間型，其功能比付款箱型要多，如附加了銀行破產處置職能等；但是比風險最小化型又要少一些，如沒有檢查監督職能，這一類型以日本為代表。

（一）付款箱型

付款箱型存款保險制度多為基金形式，就是當銀行破產時，存款保險基金只擁有向存款人進行理賠付款這一單一功能，而收取保費、資金運用等職能不過是理賠付款功能的附屬功能而已。在這種類型的存款保險制度安排下，保費費率的高低、賠償金的支付與否具體事項統統都是由銀行監管部門來決定，存款保險基金本身只擁有執行權而無決策權。

（二）風險最小化型

風險最小化型存款保險制度主要是通過為存款保險機構配置各種功能來盡可能降低存款保險機構自身所面臨的各種風險，以使其自身風險最小化。以美國聯邦存款保險機構（FDIC）為例，其至少擁有十幾項功能，其中最重要的有：一是對參保銀行具有審查、現場和非現場檢查、監督管理、駱駝評級、指導命令、提出早期糾正措施（Prompt Correct Action， PCA）、準入審查、中止參保等功能；二是可根據參保銀行風險大小和財務狀況的不同收取差異化的保費，即實行風險差別費率；三是可采取措施降低參保銀行的破產處置成本，包括各種破產處置方法的使用、破產處置的事前準備、托管人業務的有效實施、清算前的債權集中和最大化資產回收等。

（三）成本最小化型（中間型）

目前，世界上大多數國家采取的是成本最小化型存款保險制度，由于在單一付款箱型的基礎上所增加的功能不同，成本最小化型表現出多種不同形態。

第一種是在單一付款箱型之上增加銀行破產處置功能。一些經歷過金融危機的國家由于僅僅依靠支付保險金不足以應對危機，因此需要增加對問題銀行的處置功能，包括通過橋梁銀行、資金援助等方式對問題銀行進行處置。

第二種是在第一種的基礎上增加風險差別費率制度。由于增加了問題銀行的處置功能，相應的，存款保險機構為了防范道德風險和逆向選擇現象，就需要對參保銀行區別對待，實行風險差別費率制度。

第三種是在第二種的基礎上再增加監督檢查的功能。一些國家為了進一步防范存款保險機構自身面臨的風險，以使存款保險機構能夠更有效地發揮作用，便賦予其一定的檢查權。但是與銀行監管部門不同的是，存款保險機構檢查的重點是參保銀行有關存款人的數據備存狀況、保費繳納情況以及與賠付概率相關的情況等。

三種存款保險制度的實際應用比較

前述三種存款保險制度，在各國都有實際應用，以下選取了英國、日本和美國的實例來分析。如前所述，這三國的存款保險制度分別屬于單一付款箱型、 成本最小化型和風險最小化型。重點研究這三個國家的存款保險制度，不僅可以幫助我們較為全面地理解不同類型的存款保險制度，也有助于為中國存款保險制度的設計提供較為全面的參考。

（一） 三國存款保險機構的設立背景

1973年至1974年英國發生的大規模銀行危機，是導致英國建立存款保險制度的重要原因。當時，由英格蘭銀行出面組織、由各大清算銀行出資成立了救生基金，通過發放短期貸款等方式向26家銀行提供了1.2億英鎊的資金援助，以幫助這些銀行擺脫困境。為避免銀行危機的再次發生，英國國會通過了《1979年銀行法》，決定建立存款保險制度，并于1982年成立了金融服務補償計劃有限公司（FSCS）。

早在1926年和1955年，日本就曾經多次提出建立存款保險制度的議案，但一直未能受到有關各方的足夠重視。1970年7月，金融制度調查委員會再次提出建立保護存款人利益的存款保險體系，最終日本于1971年3月頒布了《存款保險法》，并設立了日本存款保險機構（DICJ），其目的是保護金融機構存款人利益，并維護金融穩定。

20世紀30年代的大蕭條使美國商業銀行受到了極大沖擊。大批銀行接連倒閉，存款人的利益受到嚴重損害，社會公眾對銀行失去信心，引發了三波大規模的擠兌風潮。由于擠提的傳染，一些原本可以正常經營的商業銀行和存款機構也紛紛走向破產。在這次金融危機中，美國共有將近1/3的銀行破產倒閉。為了保護普通存款人利益、避免擠兌引發銀行危機、維護金融體系穩定，在時任總統羅斯福的推動下，美國聯邦存款保險機構（FDIC）應運而生。根據1933年《格拉斯-斯蒂格爾法》第八項規定，由聯邦政府和聯邦儲備體系共同出資組建聯邦存款保險機構。1934年1月1日，該機構正式投入運營，標志著美國銀行存款保險制度的正式建立。

（二） 存款保險機構組織結構比較

一般而言，存款保險機構的組織結構通常有兩種基本模式：一種是獨立、分設的法人機構，其與中央銀行、監管當局及財政部門有著密切聯系，如在決策層面上的相互滲透；另一種是作為中央銀行、財政部或銀行監管當局的下設部門或附屬機構來履行其職能，而且多以基金的形式存在。顯然，不同的組織結構安排會表現出不同的制度效率。

英國的金融服務補償計劃公司一方面是一個獨立的法人機構，另一方面又是隸屬于金融服務管理局（FSA），屬于英國政府的公營機構。其工作人員由金融服務管理局負責提供，它無權對參保銀行進行監管，僅在銀行倒閉時才有權介入其中，并且只負責由金融服務管理局委托的存款賠付工作。金融服務補償計劃公司不設資本金，由英格蘭銀行（英國中央銀行）保留向其提供資金融通的職能。

日本的存款保險機構是由中央政府（大藏省）、中央銀行和銀行業協會三家共同出資設立的，接受金融廳（過去是大藏省）監管。其初始資本金為4.5億日元，其中，日本政府、日本央行和銀行業協會各出資1/3。

美國的聯邦存款保險機構成立于1934年，是獨立的法人機構，具有較強的獨立性，并且擁有廣泛職能，員工人數也是最多的。該機構沒有資本金，1933年以來積累的保費收入已經頗具規模，而且其擁有向財政部借款的特權。該機構的最高權力機構是理事會，負責制定存款保險政策。為保證政策的連續性，該機構的董事會成員任期6年，比總統任期長2年，總統在任期內不能隨意撤換董事會成員。該機構下設5個事務部，其中銀行檢查與監管事務部居于核心地位，也是雇用職員人數最多的一個部門，占70%左右。

（三） 與金融安全網其他成員的關系

存款保險機構有效運作的一個關鍵因素是其與銀行監管當局和中央銀行之間建立密切的合作關系，以確保信息充分共享與有效溝通。

在英國，金融服務補償計劃公司需要的信息僅限于保險費用的計算、投資決策以及當被保險機構破產時對存款人進行償付等。美國聯邦存款保險機構則需要十分廣泛的信息，比如參保機構的財務狀況以及其他相關報告等；并且其擁有很大的監管權，對于那些不屬于它監管的銀行機構，同樣擁有支持檢查權。從對問題銀行提供資金援助的角度來看，美國和日本都由存款保險機構負責實施救助，而英國則由中央銀行負責提供救助。

（四） 存款保險覆蓋范圍的比較

在參保方式上，英國屬于強制性存款保險制度，任何銀行一旦被金融服務管理局批準在英國運營時，該銀行就自動成為金融服務補償計劃公司的會員。但對來自歐盟地區的銀行，由其本國政府授權，英國不要求其加入存款保險補償計劃。

美國聯邦存款保險機構的存款保險對象包括該國全部銀行及其國內各分支機構、外國銀行在該國的分支機構和附屬機構，但不包括該國銀行在國外的分支機構。

日本存款保險機構的存款保險對象為該國所有銀行及其國內外分支機構，但是將外國銀行在該國的分支機構排除在外。

對于存款保險的上限，各國一般根據實際情況確定一個最高點，限額之內的存款會得到全部保護。英國的最高限額是5萬英鎊，日本的最高限額是1000萬日元，美國的最高限額是25萬美元。美國對支付和結算存款、定期存款、外匯存款、個人存款、企業存款、金融機構存款等都實行了存款保險，而日本則不包括外匯存款和金融機構存款，英國同樣不包括金融機構存款。從幣種范圍上來看，英國和美國將本幣和外幣都納入保障范圍之內，而日本則是只對本幣存款提供保障。

對國外存款制度的評價及其對我國的啟示

單一付款箱型的存款保險，其優勢在于人員較少、成本較低、兵精政簡、起步容易，所以一些國家在最初開始建立存款保險制度時往往先采用此種類型，然后再逐漸增加其他功能。但它的缺點是無法進行早期干預，無法參與問題銀行重組，也無法追究破產銀行經營者的責任，更不具有輔助監管功能等，因此對于存款保險基金自身的風險缺乏控制能力，也容易導致銀行存款人對存款保險制度的信心不足。近年金融危機期間，英國北巖銀行的擠提風波就說明了這種類型的存款保險制度存在著很大的局限性。

隨著金融市場的發展，出于保護存款人、維護存款保險基金安全和對潛在道德風險控制的需要，主要國家存款保險制度普遍由事后的風險處置向兼顧事前風險防范的方向發展。職能不完善的付款箱型存款保險制度實際上無法有效降低潛在道德風險，因此，該段時期的存款保險僅僅能夠在防止銀行倒閉風險傳染方面發揮有限度的作用，無法有效防范系統性風險，因此自然無法降低對于發生危機概率。也恰恰因為這一原因，存款保險制度的最新發展趨勢是向風險最小化模式轉變。

據國際貨幣基金組織（IMF）在此次國際金融危機前的調查結果顯示，全球只有34個國家存款保險機構的職責比較單一，而大多數國家的存款保險機構都具有復合功能。在這些大多數國家中，成本最小化的中間型存款保險機構占據了主流。但是近年來，許多國家的存款保險機構都在向風險最小化型的方向轉變，尤其是國際金融危機以后，這一趨勢更加明顯。

美國擁有世界上最早的風險最小化型存款保險機構，即便如此，在此次金融危機后，美國國會通過的《多德-弗蘭克法案》中，仍再次增強了美國聯邦存款保險機構對參保銀行的檢查權。韓國的存款保險制度在1997年金融危機爆發后也開始轉向風險最小化型，韓國存款保險公司（KDIC）的檢查權隨之大幅增加。

綜上來看，我國在設計存款保險制度時，不僅要關注當前各國存款保險制度的設計現狀，更應注重國際發展趨勢，盡量避免其他各國所走的彎路，以充分實現我國的后發優勢。

專家簡介

魏加寧，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部巡視員，研究員，享受政府特殊津貼待遇。畢業于中國人民大學及中國社會科學院研究生院。現兼任西南財經大學博導，長江商學院教授等職。多次承擔存款保險、金融安全網、地方債、危機管理、政府改革等重要研究課題。

注：

1.本文為中國金融四十人論壇存款保險制度課題組研究成果。

責任編輯：劉穎 廖雯雯

課題組負責人：魏加寧

課題組成員：孫彬 朱太輝 段希文 振佳 高培亮 趙偉欣