美國中低收入者住房金融體系概況

朱虹

摘要：本文系統介紹了美國針對中低收入者的住房金融體系建設，主要從直接金融支持、機構激勵機制、抵押貸款資產證券化等方面，全面描述了美國住房公共政策的主要特征和運行特點，并著重分析了保證公共住房政策有效執行的相關監管體系。

關鍵詞：住房金融 公共住房政策 資產證券化 美國

自上世紀30年代以來，為實現“居者有其屋”的住房目標，美國住房金融政策不斷推進，形成了覆蓋抵押貸款一、二級市場完善的制度體系。目前，相關體系主要涵蓋以下幾個方面：一是面向購房者的直接金融支持，降低中低收入群體的信貸門檻；二是針對金融機構的激勵機制，鼓勵其加大特殊群體的信貸支持；三是發展抵押貸款資產證券化，保障一級市場流動性充足。

面向中低收入群體的直接金融支持

由于中低收入家庭缺乏收入保障和足夠的抵押品，金融機構出于違約風險的考慮，不愿向其發放抵押貸款。而這些家庭在信用評分方面的劣勢，又導致其面臨較高的首付款比例和貸款利率。因此，為降低中低收入群體的信貸門檻，美國住房金融體系提供了豐富的直接金融支持，主要包括抵押貸款擔保、首付款支持以及利息補貼。滿足一定條件的購房者，可以直接向相關機構提交申請，獲得相應的政策支持。

（一）抵押貸款擔保

1934年，美國成立聯邦住房金融管理局（Federal Housing Administration，FHA），為具有一定償還能力、信用記錄良好的中低收入者提供貸款擔保。擔保采用完全保險的方式，一旦購房人發生違約，將由FHA負責補償金融機構的全部損失，繼續按期支付剩余本息并持有貸款至到期。2013年，共計120萬戶家庭獲得貸款擔保（78%為首套房購買），涉及貸款總額2130億美元，占當年新增住房抵押貸款的15.5%。

FHA的擔保有效降低了中低收入者的信貸門檻。一方面，與私人機構僅擔保貸款總額的12%～30%相比[注：

.在大部分情況下，普通商業保險僅對8成貸款以上的部分提供擔保。]， FHA實行完全保險，金融機構面臨的違約風險大幅降低，放貸意愿有效提高。另一方面，與普通抵押貸款相比，FHA擔保的貸款降低了對購房者在信用評分及首付款方面的要求。其中，購房者最低FICO信用評分[.FICO信用評分是美國個人消費信用評估公司（Fair Isaac Company）開發的個人信用評分系統，是金融機構審查貸款申請的重要決策信息。FICO信用評分的范圍為300～850分。分數越高，借款人的信用風險越小。一般來說，信用分數在660分以上的借款人為優質客戶，而當借款人的信用評分在620分以下時，放貸機構一般要求其增加擔保或抵押。]由660分降低至580分，最低首付款比例則由20%降低至3.5%，使更多的低收入家庭有機會獲得信貸支持。

（二）首付款支持

2008年，布什政府頒布《住房與經濟復蘇法案》（Housing and Economic Recovery Act），對FHA擔保的居民抵押貸款，額外提供首付款補貼。根據該法案，購房人最高可獲得住房價格6%的資金支持，意味著其實際承擔的首付款為零。此外，政府及私人機構也對具備貸款擔保資格的居民，提供共計11項首付款資助計劃，不斷降低購房成本。

（三）利息補貼

利息補貼旨在直接降低中低收入家庭的購房成本。1965年，美國政府通過了《住房和都市發展法》（Housing and Urban Development Act）。該法案規定，年收入在3000至6500美元的中低收入家庭，有資格獲得政府提供的住房抵押貸款利息補貼。目前，利息補貼由FHA直接向貸款發放機構（商業銀行、儲蓄銀行等）提供，獲得補貼后，受益家庭實際負擔的貸款利率最低降至1%。

對抵押貸款發放機構的激勵機制

以中低收入家庭住房抵押貸款為代表的住房貸款項目，具有資產質量差、流動性低等特征。對金融機構而言，除非有外部流動性支持，主動加大信貸投放的動力非常有限。為此，美國政府于1932年建立聯邦住房貸款銀行系統（Federal Home Loan Bank System，FHLBS），為金融機構提供流動性支持，鼓勵其加大對公共住房項目的信貸支持。

結構上，FHLBS由遍布全美的12家地區性聯邦貸款銀行（Federal Home Loan Bank，FHLBank）組成，這些銀行向下吸納貸款發放機構（包括商業銀行、儲蓄貸款機構、抵押銀行和保險公司）成為會員，最終構成自上而下、聯系緊密的系統。截至目前，FHLBS的會員數量已超過8000家，占全部抵押貸款發放機構的90%以上。在支持方式上，FHLBS主要采取低息貸款和專項補貼等方式，引導會員執行公共住房政策。

（一）低息貸款

低息貸款也稱為預付款（Advances），是FHLBS向會員機構提供低成本資金的主要手段。截至2013年末，低息貸款余額達4986億美元。

1.主要類型

根據貸款用途，低息貸款有兩種類型：一是普通低息貸款，此類貸款未規定資金用途，由金融機構自主選擇公共住房項目，制訂支持方案。二是專項低息貸款，其資金投向與具體項目掛鉤，具有專款專用的特征。目前，專項低息貸款主要通過社區投資計劃（Community Investment Program，CIP）發放，為惠及中低收入家庭的社區改造提供長期融資支持[.包括居民購買自住住房和租房、修建道路和橋梁以及中小企業融資等。]。截至2013年末，普通和專項低息貸款余額分別達4306億美元和680億美元。

2.資金來源

低息貸款的資金來源于12家FHLBank在公開市場發行的聯合債務，包括短期的聯合折扣票據（Consolidated Discount Notes）和中長期的聯合債券（Consolidated Bonds）。由于具有政府的隱性擔保，聯合債務的融資成本遠低于同時期的市場利率。2013年末，聯合折扣票據和聯合債券的加權融資成本分別為0.09%和1.36%，會員的低息貸款利率為1.43%，而同期的10年期國債收益率為3.02%。低息貸款這種融資機制有效降低了會員的融資成本，并形成對貸款發放機構可持續的正向激勵。

（二）專項補貼

除低息貸款外，FHLBS還設立可支付住房計劃（Affordable Housing Program，AHP）[.AHP是目前美國最大的單項居民住房資助計劃。]，向會員提供專項補貼，用于中低收入家庭的住房貸款項目。專項補貼的用途包括貸款首付款、利息補貼以及房屋的建造及修繕。AHP自1989年設立以來，已累計提供48.6億美元資金支持，涉及住房項目81.15萬套。

專項補貼的資金來源是AHP專項基金，該基金由12家FHLBank共同繳納，每家機構每年至少繳納上年度凈收益的10%（或1億美元），籌集的資金最終由FHLBS統籌分配。具體分配方式上，FHLBS在項目遴選環節引入競爭機制，根據完善的評分標準對會員機構上報的項目支持方案進行評分，按照分數由高到低的順序將AHP基金進行分配，直至當年（輪）基金分配完成。

抵押貸款資產證券化

自上世紀70年代以來，美國住房抵押貸款資產證券化迅速發展，成為住房公共政策的重要載體。目前，除私人機構外，資產證券化的參與主體包括吉利美（Ginnie Mae）、房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）。其中，吉利美隸屬于住房與城市發展部（Housing and Urban Department，HUD），是聯邦政府的組成部分，房利美和房貸美（以下稱“兩房”）則屬于政府支持企業（Government Sponsored Enterprise，GSE）。

（一）吉利美

吉利美主要承擔FHA等政府擔保貸款[.涉及貸款類型包括FHA、退伍軍人管理局（VA）、農業部（DA）等政府機構擔保的獨戶住房或多戶住房貸款，以及向老年人提供的反向抵押貸款。]的證券化業務。證券化的具體流程是，發起人（抵押貸款銀行等放貸機構）將政府擔保的抵押貸款打包，向投資人發行抵押貸款支持證券（Mortgage-backed Security，MBS）。吉利美的職責是為證券化產品提供擔保，保證MBS的本金和利息按時支付[.擔保費用根據基礎抵押貸款與MBS的利率差額計算。

作者單位：中國銀行間市場交易商協會

責任編輯：孫惠玲 羅邦敏]。截至2013年末，吉利美擔保的MBS余額達1.5萬億美元，其中61.9%的基礎資產為FHA擔保的貸款，間接幫助全美近50%的中低收入家庭完成了住房融資。

以政府信用為保障，吉利美的證券化產品信用等級高（基本為AAA級）、流動性強，能有效幫助參與機構提高資產的流動性，進而加大對中低收入家庭的貸款投放。同時，二級市場的發展將吸引全球資本進入美國抵押貸款市場，拓寬了政府在公共住房領域的政策空間。

（二）“兩房”

與吉利美相比，“兩房”主要專注于傳統（非政府擔保）住房抵押貸款的證券化業務。作為政府支持企業，“兩房”在追求盈利的同時，還承擔部分公共住房職責。一是在每年的抵押貸款購買計劃中，安排特定比例的中低收入家庭住房貸款，為放貸機構提供流動性支持。2013年，在“兩房”購買的抵押貸款中，低收入家庭住房抵押貸款的比例超過25%。二是執行可支付住房再融資計劃（Home Affordable Refinance Program，HARP），幫助部分中低收入家庭在原抵押貸款償還期內以低利率獲得再貸款的機會，完成房屋的建造和修繕。截至2013年8月，已有超過200萬戶家庭因HARP受益。

美國當前住房金融監管體系

次貸危機的爆發后、，使美國住房金融體系遭受嚴重沖擊，監管真空和交叉監管的弊端受到各方質疑。2008年，美國成立統一的聯邦住房金融管理局（Federal Housing Finance Agency，FHFA），獨立監管FHLBS以及“兩房”等眾多政府支持企業。主要職責是通過市場化的方式，監督參與主體有效執行住房公共政策，實現其安全和穩健運行。

（一）對一級市場參與主體的監管

目前，FHFA監管體系的重點是針對基層放貸機構的監督。主要的監管手段包括信貸服務評價體系和AHP項目后續監督機制。

1.信貸服務評價體系

信貸服務評價旨在評估FHLBS會員機構的信貸服務水平，尤其注重考核其對中低收入群體的金融支持力度。評估采用調查問卷的方式，實行長期、動態評定。會員的評估結果與低息貸款掛鉤，不合格的機構將暫停1年期以上的低息貸款（Long-term Advance）。

具體來看，信貸服務評價涵蓋兩方面內容：一是社區再投資法案評級（Community Reinvestment Act Rating），簡稱CRA評級。該評級結果取決于轄區公眾對機構的評價，反映金融機構的社區信貸服務水平。二是首套房貸款支持情況，包括支持家庭數量、貸款規模等，反映公共住房政策的執行力度。

2. AHP項目后續監督機制

為實時監測金融機構AHP項目的運行情況，FHFA要求各機構每半年上報一次AHP項目的執行報告，并建立AHP數據庫。截至目前，數據庫涵蓋了中低收入家庭抵押貸款、專項補助使用以及房屋建造等情況在內的125項指標。利用AHP數據庫，FHFA定期發布全美AHP運行報告，通過這種公開透明的監測機制，以確保參與主體能按計劃執行AHP項目。

（二）對二級市場參與主體的監管

次貸危機爆發后，監管部門以安全和穩健運營作為首要目標，加強了對“兩房”的監管。目前，監管主要采用年度綜合性評估的方式，全面評估“兩房”的運營情況及潛在風險。

年度綜合性評估也稱GSE企業風險評級（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。風險評級對企業內部治理、償付能力、盈利能力、信用風險、市場風險以及運營風險等六個方面進行獨立評分，將復合后的總分數由高到低劃分為四個等級，分別是“無須關注”、“有限關注”、“值得關注”以及“重點關注”。FHFA在發布評級結果的同時，還針對“兩房”分別出具風險分析報告，提出后續整改意見。

盡管政府機構不斷完善對二級市場參與機構的監管，但仍然無法從根本上消除“兩房”等政策性金融機構的道德風險。一方面，作為上市公司，“兩房”承擔著最大化股東利益的責任；另一方面，作為政府支持企業，“兩房”又是公共住房政策的載體。為了兼顧盈利目標和公共職責，“兩房”不斷增持高風險、高收益的產品，擴大資產規模。至2007年底，“兩房”持有及擔保的資產總額達5.5億美元。次貸危機爆發后，政府在接管“兩房”時，付出了巨額的救助成本。因此，如何不以增加風險為代價，使政策性金融機構加大對中低收入家庭抵押貸款的購買，即在公共住房職責與風險控制目標之間尋求到一個平衡點，依然是當前監管部門積極探索的問題。