武漢市地方政府債務風險及治理

林 晶，黃倩梅

（湖北經濟學院 財政與公共管理學院，湖北 武漢 430205）

武漢市地方政府債務風險及治理

林 晶，黃倩梅

（湖北經濟學院 財政與公共管理學院，湖北 武漢 430205）

地方政府適度舉債可以有效補充公共財政資金需求，促進地方經濟發展，但是必須防范債務風險，才能保持經濟持續健康發展和社會穩定。通過對武漢市債務規模的分析發現，當前武漢市地方政府債務總體可控，但是未來存在較大的償債壓力，潛在風險不容忽視。構成武漢市地方政府債務風險的成因總的來說可以歸結為由政府主導的以投資為主的經濟發展模式、巨大的城市發展需求以及官員追求自身利益最大化等原因。對地方政府債務的風險治理提出相關對策建議，包括對地方投融資平臺進行清理；適時賦予地方合法的發債融資權；擺脫對土地財政的過度依賴；建立政府債務預算管理制度等。

武漢市；政府債務；債務風險；風險治理

一、武漢市地方政府債務的現狀

（一）武漢市地方政府債務風險內涵

地方政府債務政府主要包括政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務三種類型。①政府負有償還責任的直接債務作為主要債務，包括投融資平臺通過各種方式籌集的資金，機關、事業單位的債務，以及由中央代發的地方債券等。目前武漢市政府面臨的主要債務風險有：債務規模過大，與經濟發展水平不對稱；融資方式單一，銀行承擔了較高的金融風險；未來面臨較大的償債壓力和違約風險等。

（二）武漢市地方政府債務規模及來源

對于武漢市地方政府的債務規模，市長曾作出回應并強調“安全、可控、良性、可償還”，但至今官方尚未對外披露具體債務細節。根據來自財政部駐湖北專員辦的研究報告顯示：截至2012年6月30日，武漢債務余額達2037.05億元，相比2011年年末的1964.47億元增加了72.58億元，增長的主要領域為地鐵債務和城投債務等。債務余額按債務類型分，直接債務1448.54億元，擔保債務588.51億元。債務余額按單位性質分，融資平臺債務高達1408.06億元，占比68.85%，地方政府性債務主要還是集中在融資平臺。其中，武漢市一級的各類投融資平臺超過10家，武漢最大的3家投融資平臺分別為武漢城投、武漢地產集團和武漢地鐵集團。截至2012年底，武漢城投負債合計1169億元；截至2011年底，武漢地產集團負債407.8億元；武漢地鐵集團負債合計314.2億元。②

從債務來源來看，2010～2012年6月，累計直接債務4371.85億元，其中銀行貸款3763.65億元占86%、發行債券271.48億元占6%、轉貸債務93.32億元占2%、專項借款42.39億元占1%、其他201.02億元占5%。由此看出，武漢地方政府主要依靠的融資方式，還是銀行貸款，約占總債務的86%（見圖1）。如果將來出現債務違約情況，銀行也將面臨損失。

（三）武漢市債務資金投向

與一些國家的政府債務主要用于消費性支出不同，武漢市債務資金主要投向道路、地鐵等基礎設施建設和教育、醫療衛生、保障性住房等公益性項目，較好地保障了地方經濟社會發展的資金需要，推動了民生改善和社會事業發展。用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設和公路、鐵路等交通建設形成的債務，不僅有相應資產作為保障，而且大多有經營收入作為償債來源，但是由于債務規模較大，未來存在的風險不容忽視。

圖1：武漢市直接債務來源

二、武漢市地方政府債務的風險評估

（一）單指標分析法

目前，國際上對政府性債務負擔尚無統一評價標準，參考一些國家和國際組織的通常做法，可從負債率、債務率（見表一）等方面對政府性債務負擔狀況進行分析。

表1：武漢市政府性債務負擔情況

結果表明，武漢市政府總負債率處于國際參考標準值范圍內，總債務率偏高，而2008～2011年間，武漢本級政府綜合財力年均增長速度為42.69%，高出政府負有償還責任的債務年均24.29%的增速18個百分點，GDP增速20%左右，只要能將債務規模控制在國際標準以內，風險總體還是可控的。

從債務償還情況來看，地方政府在未來幾年會有還債壓力（見圖2）。

圖2：武漢市地方政府性債務余額未來年度償債分布情況（單位：億元）

由圖中可以看出，2013年和2014年是武漢市政府的償債高峰時期，其中，2013年償債規模為310.59億元，2014年償債規模為311.76億元，這就意味著這兩年武漢市政府每天大約需要償還近1億元的債務。按照武漢市過往的償債經驗，財政性資金是最重要的來源，占到償債資金來源的90%以上，其中土地收入占比接近50%，武漢市政府性債務償還高度依賴土地收入。而土地收入的不確定性，給地方債務帶來很大的潛在風險。雖然隨著地鐵不斷開通和生活配套設施的日益完善，中心城區土地價格是有保障的，但是也不能忽視最壞的情況，一旦土地拍賣出現賣不掉的狀況，地方政府就很難承擔債務和利息。

需要強調的是，上圖僅僅反映的是截止到2012年6月未來年度的償債情況，在未來的幾年中，隨著城市建設的需要，地方政府還會產生新的債務，甚至出現借新債還舊債的情況，地方政府的還債壓力勢必會在一段時間內擠占財政資金安排，影響財政職能的發揮。

（二）對合理債務規模的分析

一般來說，合理的地方債務規模應該達到這樣的標準，使得債務融資的邊際收益與邊際成本相等，即MC=MR，如圖三所示：

圖3：債務融資均衡曲線

在圖中，MC是逐漸上升的，MR先上升然后呈下降趨勢，兩條曲線在A點處相交，此時地方政府債務規模達到最優。例如在Q1點時，MR＞MC,此時發行地方政府債務的邊際收益要大于邊際成本，只要在Q＜Q0的區間內繼續增加債務發行量，所取得的收益總是大于成本的。相反，當Q＞Q0時，例如在Q2處，MR＜MC，說明此時債務發行規模過大，應減少債務發行，以使均衡數量點趨向于最優點。

關于武漢市地方合理債務規模的界定，應該綜合考慮各方面的因素，把經濟發展速度、財政支出對經濟發展的支持力度、對未來財政收入的預期等各方面因素統籌考慮在內。債務規模擴大，財政支出增加確實促進了地方經濟增長，武漢地方政府財力也在不斷提高，但相對于大規模基建的投入，武漢地方財政依舊顯得杯水車薪。以2011年為例，當年度武漢市全口徑財政收入1796億元，但三分之一的收入都要上繳省財政和中央財政，用于城市管理和基礎設施的支出323億元，占市本級支出的42.7%。因此，能用于城建投資的財政資金實為有限，只能通過舉債才能解決。目前武漢市地方政府債務規模的最主要問題就是舉債過度（即MC＞MR），舉債規模與當地經濟發展水平和政府可支配財力不對稱，這將會影響到城市未來的經濟發展。

三、武漢市地方政府債務風險的成因分析

（一）政府主導的經濟發展模式

經過這些年的改革，中國經濟仍然是一個政府主導型經濟，在這種發展模式下，各級政府往往是管理者，又是投資主體，政府承擔了大量的經濟建設職能，四萬億經濟刺激政策便是典型代表。武漢的大規模城市建設正是基于四萬億政策帶來的宏觀環境，投資主要都是以政府來推動，2013年武漢基礎設施（包括交通運輸、倉儲、郵政業）投資1301.14億元，約占城市建設投資（3206.74億元，即基礎設施投資與房地產開發投資之和）的40%5，占全年生產總值（9051.27億元）的14%左右。在軌道交通、市政基礎設施、社會事業等大額投資領域，民間資本鮮有介入。而地方政府投資則主要通過旗下的投融資平臺負債投資來實現，這必然會誘發地方政府債務。

從全國來看，生產性開支成為四萬億投資中的絕對大頭，就造成了投資過熱、重復建設等問題，以至于形成資產泡沫。政府的過度投資不僅加劇地方財政壓力，勢必還會導致政府介入競爭領域，這一行為是違背市場經濟的運行規律的。而2008年以后各地方債務開始大幅增長，這就說明政府依賴投資來提升總需求的政策與地方政府債務規模存在正相關關系。

（二）巨大的城市發展需求

在相當長一段時間，作為華中地區的重鎮，武漢的城市建設卻嚴重滯后。一個重要原因是，在分稅制改革之前，武漢作為一個“重稅區域”，地方財政結余相當有限，這在一定程度上影響了武漢城市建設的投入，使得武漢市的城市基礎設施建設現狀與居民要求以及發達地區城市相比還有較大差距。要將武漢市打造為“中部地區中心城市”，甚至“國家中心城市”，就面臨著巨大的城市發展需求。在全國加大政府投資保經濟增長的背景下，武漢市政府正在加速推進城建計劃。

城市規模、地理區位和地貌特征決定了武漢城市基礎設施需求特別巨大。目前，武漢市的債務資金主要投向城市路網、過江交通、軌道交通、城際鐵路以及舊城改造等方面。通過加大對城市基礎設施的投入，武漢正逐漸形成較為發達的城市路網結構，城市面貌也有了較大改變，為建設國家中心城市創造了條件。但是大拆大建之下的武漢，高額負債不可避免，還必須保證后續資金按時到位，否則就極有可能出現爛尾工程。

武漢市面臨巨大的城市發展需求，大規模同步建設影響到交通和空氣質量，也嚴重影響了市民的正常生活。政府不惜大規模舉債加速城市建設步伐，企圖在盡可能短的時間內彌補以往城市建設的不足，這不免有拔苗助長之嫌。城市建設應該加強規劃，適當慢一點沒有關系，當下的出行感受、長遠的生態環境、未來城市的可持續發展這些都很重要。

（三）官員追求自身利益最大化

在我國，官員考核與升遷通常以GDP的增長、各種政績工程為標準，在此情況下，地方政府官員會盡量追求預算最大化，這樣可以實現政治利益最大化，因為預算是制造政績的物質保證與基礎。而投資又是拉動GDP增長最快捷有效的方式，在這種情況下通過舉債的形式來籌措資金進行投資就成為了實現預算最大化的一種方式，其中必然包含了一些非必要投資。2006～2012年，武漢市的GDP由2591億元增長到8003.82億元，年均增長21.31%，但是從2010～2012年6月武漢市的累積直接債務已達到了4271.85億元，政府負有償還責任的債務年均24.29%的增速。

對于地方執政者而言，搞城建比較容易出政績，城市規劃往往淪為攀比政績的工具，政府只注重看得見的地表建筑，卻忽視了地下設施的建設，這便是政府職能“缺位”的表現之一。城市的排水系統也是城市基礎設施建設的一部分，但施工方為趕進度，往往忽略排水管網建設，在出現嚴重城市內澇后，武漢市才有計劃盡快啟動大口徑排水管網建設，這將不可避免地對已修建的道路進行破壞，造成經濟和資源的浪費。反觀法國巴黎，早在100年前，就系統地規劃、修建了超寬的地下排水網絡，今天巴黎下水道總長2300多公里，規模遠超巴黎地鐵，是世界上最負盛名的下水道，也是世界上唯一可供參觀的地下排水系統。檢驗一個城市和一個國家夠不夠現代化，地下設施的建設也是重要參考標準。

四、武漢市地方政府債務風險治理

（一）對地方投融資平臺進行清理

地方政府投融資平臺的出臺或設計是處于這樣一個背景：在現行的財政制度安排下，中央政府仍然主導著財權的劃分，地方政府只能被動接受而缺乏征稅主導權，地方政府收入有限但支出責任卻很大，這帶來的一個問題是地方政府要拉動本地經濟增長必然面臨巨大的資金缺口，由于《預算法》又要求地方政府必須保持預算平衡不得舉債，因此地方政府也就不可避免地變相舉債，為了規避直接舉債和向銀行直接借款的制度風險，地方政府只得以國有投融資平臺公司的形式籌措建設資金。

截止2010年6月底，武漢現有融資平臺97個，貸款余額2126.18億元，且近年來投融資平臺正有不斷擴張之勢。武漢市每年對基礎設施的投資都在千億以上，這離不開融資平臺的大力支持，但與全國各主要城市一樣，武漢融資平臺取得飛速發展的同時，也因為融資模式單一、風險控制機制不健全等問題，產生了較為嚴重的債務問題，高度負債既增加了融資平臺乃至政府的償債風險，也直接影響到基礎設施營運效率。

對地方政府投融資平臺的規范建設：

1.逐步降低投融資平臺的資產負債率，對資金投向進行合理規劃，設立債務率與地方政府績效相掛鉤的考評機制，在嚴重資不抵債、不能有效清償的情況下，追究領導責任，影響其政績考評，以制約缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用。

2.加強地方政府投融資平臺的市場化運作，政府投融資平臺應逐漸降低銀行貸款籌資的比重，在繼續取得銀行貸款支持的基礎上，應積極嘗試其他融資方式，尤其是可以考慮以市場化的方式進行融資，避免單一化的融資渠道給銀行帶來的金融風險。

3.進一步提高融資平臺的債務信息透明度，真實、完整和準確地披露融資平臺的運營狀況，避免信息不對稱帶來的風險。

（二）地方發債融資

2009年，財政部代理發行2000億元地方政府債券，這是我國首次在全國范圍內發行地方政府債券。從近期來看，發行地方債券能夠緩解地方政府融資平臺的債務壓力，保障地方建設的資金需求，保持經濟增長。就遠期而言，完整有序的地方債券制度是現代化財政體系的重要組成部分，肩負著促進財政透明化的使命。因此，地方政府債券的發行不應被當作刺激經濟的一項權宜之計，而應作為一項系統性的工程，遵循漸進的原則，逐步走向市場化、規范化、長期化。

關于地方發債融資的幾點建議：

1.明確發行主體。現階段地方政府還不具備自主發行債券的條件，只有由中央政府代理地方政府發行債券。但是中央政府代地方政府發行債券存在有信息不對稱問題，中央政府對于地方政府的了解必然不可能是全面的，代發債券可能造成相當大的自由錯配。隨著經濟改革的進一步深化，地方政府應該要在法律的約束和有關部門的監管下，自主發債。

2.控制債券發行規模。發行地方政府債券，地方政府必須遵循預算平衡原則，合理確定和控制地方政府債券的規模，防止過度債務和債務到期不能償還的情況出現。限定地方政府債券發行規模：一方面，要求中央政府必須制定財政年度債務發行計劃，這一債務計劃既包括中央政府發行的國債，也包括地方政府發行的地方政府債券。另一方面，每一地區可根據自身的經濟發展需要和償債能力，在中央政府核定的地方發行限額以內確定本地區債務的發行規模。

3.健全地方政府債券信用評級和管理機制。按照國外規范化的證券市場運行方式，地方政府債券應由獨立的評估中介機構進行信用評級，并將發債主體的信譽和債務償還能力對外公開，供投資者決策時參考，推動地方政府債券市場化進程。同時加強對債券發行、使用、償還各環節的管理，落實責任人，切實提高債券資金的使用效率，保證債券的按期償還。

（三）擺脫對土地財政的過度依賴

2012年武漢市土地出讓金總額949.9億元，占全市財政收入近一半，總額居全國第一，年增長幅度居全國第二。而2013年武漢市土地市場確“降溫”明顯，在賣地收入前二十名的城市中，武漢的跌幅最大。隨著城中村改造工程接近尾聲，武漢可供出讓的土地正在逐步減少，推地成本卻在逐步走高，除去拆遷費用，土地出讓金收入的空間正在縮小。

從全國的情況來看，土地收入在地方財政收入中都占有較大比重。正是因為土地財政的存在，導致在樓市火爆的時候，政府更愿意多賣地，部分高價地的出現又促進了房價上漲。政府若不改變“土地套現”的模式，房地產產業就將在一定程度上綁架政府行為和國民經濟。另一方面，土地價格上升，地方政府債務危機就不會浮出水面，民間就有源源不斷的資金填入各種項目。但是土地資源的稀缺性意味著這種方式具有不可持續性，非長久之計，只有擺脫對土地財政的依賴，當土地價格下降之時，才能避免出現大規模的債務危機。

武漢市政府應該轉變地方政府的職能，實現經濟分權，增強對地方政府開支的法制約束和監管。同時加快經濟建設，改善投資環境，推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，保證地方政府有充足穩定的稅收收入，進一步增強政府可用財力，解決未來可能面臨的債務危機。

（四）建立政府債務預算管理制度

2013年召開的中央經濟工作會議要求，今后地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理。全口徑預算強調完整性，但目前不少政府和部門，舉債不遵循預算程序，沒有按預算程序申報、審批。將地方政府性債務納入全口徑預算管理，相當于賦予了人大對政府性債務的把關權限。準備舉債前，地方政府應向本級人大提出申請，上報準備舉債的金額、資金用途、償債來源等關鍵信息；發債后，資金使用情況、償債情況，地方政府也要向本級人大做報告。

武漢市政府必須嚴格按照中央規定，將債務納入預算管理，對債務信息進行及時披露，以供監督審查。這樣可以增強地方政府自行實現債務預算平衡的內在壓力，從而有利于加強對政府債務的管理，降低債務風險。

（注：本文系2014湖北省教育廳科技處青年項目“地方政府債務風險控制機制研究”的階段性成果，項目編號：Q2014 1301）

注 釋：

① 政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務，屬政府債務；政府負有擔保責任的債務是指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務；政府可能承擔一定救助責任的債務是指政府不負有法律償還責任，但當債務人出現償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務。

② 資料來源：《經濟觀察報》2013-09-02。

③ 資料來源：《第一財經日報》2014-2.

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