紓解房產稅法的宏觀調控之殤

2014-06-17 17:55:47劉佳肖宏偉劉翠英

現代管理科學 2014年5期

劉佳　肖宏偉　劉翠英

摘要：當前，房產價格不屈式的上漲趨勢主要源于房產供應與消費的緊張關系、溫和的通貨膨脹以及因投資渠道狹窄所致的市場投機行為。注重增量計征的滬渝房產稅改革試點脫胎于房價過快上漲之際，僅承擔了遏制投機行為的調控職能，收效不足。十八屆三中全會明確要發揮市場配置資源的決定性作用和推進房產稅立法，如何在房價調控的背景下協調銜接兩者間的關系，值得深入思考。堅持稅收法定與存量計征并舉，構建科學完善的房產稅征管體制，應當是解決房產市場與政府關系、增進人民福祉的明智之舉。

關鍵詞：房產價格；稅收調控；房產稅；市場

2013年房地產市場“金九銀十”的銷售旺季已然過去，根據國家統計局新近公布的2013年全國房地產開發和銷售情況顯示，房地產市場雖呈現減速現象，但商品房銷售面積與銷售額仍處于高位，房屋價格調控壓力始終較大。與此同時，滬渝兩市的房產稅試點改革業已開展兩年有余，新一輪的房產稅試點擴圍不日也即將啟動。房產稅一度被部分學者專家視為調控房地產市場的“致命武器”，北京、杭州、長沙等城市亦對房產稅試點蠢蠢欲動。《房產稅條例》頒行近二十年，始終在不溫不火地施行著，直至十八屆三中全會在關于全面深化經濟體制改革的決定中明確提出加快房地產稅立法，房產稅才得以引起立法者的關切。然而房產稅的社會關注度雖高，但立法進程依舊緩慢，如何沐浴改革春風扎實推進房產稅立法，尚需理性、系統地看待。

一、影響房地產市場價格波動的內外因剖析

作為商品的房產在進行流轉過程中，其價格天然地受到市場機制的影響。房地產市場關系國計民生，只有在紛繁復雜的社會經濟環境中找尋癥結，才能為宏觀調控決策提供依據。

1. 造成房地產市場價格上揚的內在動力。

（1）房地產供小于求。社會化與城鎮化的進程中，農村與城市間、城市與城市間的人口流動加劇，購買住房成為城市外來人口的必然選擇。然而，我國社會保障性住房建設略顯滯后，不僅建設總量難以滿足市場需求，魯粵瓊滇四省的保障房空置率事件也直接表明保障性住房的管理松懈、規范不嚴，房地產市場的供需關系較為緊張。加之一二線城市的土地本屬稀缺資源，一方面是公民剛性住房需求旺盛，另一方面是限購令等行政手段加劇供需緊張狀態，房產價格自然會因此上漲。一二線城市房產價格因供小于求，即便在限購、提高預付比例等監管措施的干預下，依舊難以停止上漲的腳步，這是市場調節資源分配的必然結果。

（2）溫和的通貨膨脹。通貨膨脹是由央行發行大量貨幣所致，其結果雖是貨幣購買力下降、生產成本增長、商品價格上漲，但溫和的通貨膨脹亦會增加名義收入、提升交易預期而達至收入與消費的良性互動。2013年，全國CPI比去年同期上漲2.6%，始終處于溫和的通貨膨脹期，已脫離了超速通貨膨脹階段。而且在經濟全球化背景下，一國生產力發展必然催生通貨膨脹，這是經濟發展的正常規律。故而僅就房產價格而言，仍會始終伴隨著商品價格、建筑成本的增加而緩慢上浮。同樣，我們亦不能苛求出現收入水平始終增加而房產價格一成不變的經濟理想國。

2. 造成房地產市場價格上揚的外部壓力。投資、消費和出口被譽為經濟發展的三駕馬車。當前，公民收入日漸增多，投資訴求不斷增加，現實狀況卻是，消費品價格逐漸上升，保值增值的民間投資渠道愈加狹窄。“投資的過多扭曲，本身就說明國家經濟的結構和市場培育都存在問題”（朱大旗，2010）。缺乏正確的投資渠道引導，其結果便是“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜一軍”、“蘋什么”等市場投機行為的發生，城市土地房屋的稀缺性更是難以有效遏制房地產市場的投機性購房行為。首都、省會、較大的市等一二線城市，由于其緊張的供需關系導致房產價格始終保持上揚姿態；而相比之下，三四線城市房產價格的增長則更多源于盲目的投機行為，但在限購、縮緊銀根等措施以及全球經濟疲軟的影響下出現了瀑布式的下跌，溫州“棄房”、鄂爾多斯“鬼城”便是鮮明的例證（周明勇、易丹輝、肖宏偉，2014）。因此，投資渠道狹窄所致的市場投機行為是先前房地產價格短期暴漲的重要因素，因而黨中央和國務院也意圖通過房產稅立法對此加以調控。

二、當前房價稅收調控的經驗總結

時至2009年，全國房地產市場發展過快，房地產業出現經濟泡沫，房價過快上漲，甚至呈現跳躍姿態。因此，國務院連續出臺三項房地產市場調控政策，并決定開啟滬渝房產稅試點改革，以此遏制部分城市房價過快上漲、加強房產稅對房地產市場的宏觀調節力度和廣度。

1. 增量計征抑制市場投機行為。作為一種天然的高值商品，房屋在市場經濟環境中遵循著基本的價值規律和自由市場機制，其價格受到市場供求關系的直接影響。建筑業又是國民經濟的三大支柱之一，一旦房地產市場增長過快，就會產生經濟泡沫，誘發經濟危機。此時房產稅可以社會整體利益為基點，主動介入房地產市場活動，加強行業宏觀調控。非但可以減少社會財富的過度累積，正確引導居民住房消費，積極抑制市場投機行為，還能夠剌激有效住房需求，合理配置房產資源，推動經濟增長，促進社會經濟的協調發展。

然而，從滬渝房產稅改革試點“重交易、輕持有”或“征增量、免存量”的試點方案即可發現，盡管實質仍是側重調控房地產市場活動（特別是房屋交易行為），但增量計征的試點方案僅能夠遏制市場投機行為，尚未觸及多數投資者根本利益，施行兩年來房屋價格并未受到實質影響，經濟調控功能不夠明顯。房產稅作為宏觀經濟調控工具，經濟影響力巨大，影響范圍廣泛，可謂牽一發而動全身。房產稅收畢竟僅是政府眾多宏觀經濟調控手段的一種，并且與一國經濟政治制度、財稅體制和土地政策等國情息息相關，因而也是其實際調控效果不夠明顯和不夠徹底的深層次原因。

2. 稅收調控的合法性喪失。稅收調控不同于限購、利率等政府干預市場的他種調控工具，其受到憲法法律的嚴格約束，崇尚稅收法定主義。這是源于稅收不僅關系到每個社會成員的切身利益，而且關系到國家機器運轉的經濟成本，因而國家征稅權應得到相應的制衡和規范，并在憲法法律中加以明確。“這是為何時至今日，無論是政治理論、經濟理論還是普通個人都意識到重整財政憲法的基礎在于實現對政府征稅權的合憲性控制”（布倫南、布坎南，2004）。而且，稅收法定主義就是稅收立憲精神在法律層面中的體現，稅收法定原則就是稅法的最高法律原則，貫穿于稅法的所有領域，當然包括房產稅法。反觀我國，稅收立法的嚴重缺位自不待言，立法法與稅收征管法中雖有表征稅收法定原則之條文，但我國每遇稅制、稅種改革或稅收調控，稅收法定原則都被國家政策和指令所代位，房產稅改革自然不能“免俗”，依舊以國家稅收政策為根據啟動試點。滬渝兩市的房產稅試點方案脫胎于房地產市場過熱發展、房價過快上漲的歷史時期，儼然成為政府借以調控市場的習慣性措施。兩者均以2011年國務院第136次常務會議有關精神制定，并由地方政府自行決定實施，未經本級和上級權力機構--人民代表大會及其常委會批準，似乎已有違背稅收法定箴言“無代表則無納稅”之嫌。

3. 土地財政積弊良久。條例頒行近二十年，始終在不溫不火地施行著，直到十八屆三中全會在關于全面深化經濟體制改革的決定中明確提出加快房地產稅立法，房產稅才得以引起立法者的關切。現今中央積極推進房產稅立法改革的根本原因，是我國政治、經濟和社會的發展失衡。比如日益枯竭的土地財政促使地方政府廣開稅源，意圖通過改良房產稅長期穩定地籌集收入；居民收入分化嚴重，調節社會財富再分配已刻不容緩。目前，我國財稅體制呈現兩大態勢：分稅制與五級預算。其中財政收入方面遵行分稅制，全國大部分稅款納入中央國庫，地方政府缺乏獨立穩定的財政來源；財政支出方面執行五級預算制度，加之不規范的轉移支付制度，使得財政狀況本已捉襟見肘的地方政府（尤其是縣鄉兩級政府）難以獲得及時、穩定的中央劃撥。作為日常公共管理職能的實際承擔者，地方政府的財政來源雖已匱乏，但為了維持基本的財政支出，不得已依靠出讓土地使用權的收入加以保障。土地財政推動了房地產市場的快速發展，也會終因存量土地的枯竭而難以維系（周明勇、肖宏偉，2014）。房產稅是組織財政收入的良稅，其對房屋保有環節的課征能夠保障地方政府獲得長期、穩定的財政收入。“如何完善地方稅制，解決地方政府的財政困境，也成為了房地產稅制改革被賦予的使命”（徐陽光，2011）。通過房產稅試點改革，倒逼財稅體制的深化改革，改善地方政府的土地財政狀況，建立嚴格、公開的國家預算制度。尤其是在當今土地財政盛行的大環境下，房產稅改革更是解決地方財權與事權不平衡的有效手段，對推進地方公共建設、提升人民生活水平都有不可替代的作用。相信這也是十八屆三中全會積極推進房產稅立法的重要原因。

三、存量計征的房產稅法或能緩解房價調控壓力

誠如前述，緊張的供需關系是當前大中型城市房產價格上漲的主要動因，單純的限購令僅會延緩矛盾、積聚反彈壓力。倘若我國房產稅立法改革能夠秉承稅收法定原則，堅持科學合理地對存量房屋征稅，自然會加重多產者的經濟負擔，促使其轉讓房產。房屋供給的增加也勢必會緩和一、二線城市緊張的供需矛盾，或能因此緩解房地產市場的價格調控壓力。

1. 堅持稅收法定，為房價的稅收調控正名。地方政府的土地財政、大中型城市緊張的房屋供需關系、超速的通貨膨脹以及市場投機行為，加速了房產價格的非理性上揚。但“房產稅主要針對房產持有人征稅，會加重住房持有人的持有成本，也對調控市場能夠起到一定作用”（朱大旗，2010）。適時深化房產稅試點改革，能夠發揮稅收的經濟調控功能，以稅收杠桿加強房屋管理，提高房屋使用效益，進而平抑房價，恢復房地產交易市場的健康秩序，保障國民經濟的協調發展。尤為重要的是，稅收制度始終應置于憲法法律的框架下加以實施，即便政府借以調控市場，亦應當遵循此道。目前房價稅收調控的合法性喪失，會增加房產稅改革的立法成本和行政成本，為全面開展房產稅立法增添阻礙。故而房產稅改革應當牢固樹立稅收法定原則，強化房產稅立法，其試點擴圍更是應當以全國人大及其常委會的授權或核準為依據。即“由全國人大授權地方人大以特定稅種的立法權，廣泛推出對持有階段常年征收的房產稅，以增加住房所有人基本生活所需住房以外的超標住房、多套住房的持有成本，抑制和降低投機性購房的需求，并以此形成地方政府穩定可靠的財源”（朱大旗，2010）。對炒房投機者通過金融政策、特別是房地產稅制度對投機者進行規制，使其去投機性。如對每個家庭三套房以上的征收雙倍存量稅，迫使其交易而釋放二級市場中大量的炒作房源。“當然，要根據不同情況，如對繼承或現在已有多套房源的進行區別對待，規定多少年內轉讓不收稅，而不轉讓則收征稅，從而實現商品房以居住為主并且有一定的投資功能性質的理性回歸”。（周明勇，肖宏偉，2014）

2. 堅持存量計征，為政府調控房價釋壓。英、美、德、日、墨西哥等國雖然對房產稅的稱謂不一，但均規定擁有房產者要繳納房產稅，作為地方財政的主要來源、平衡政府財政預算的手段和穩定房產價格的利器。以此為鑒，我國亦應當施行對房屋保有環節征稅的房產稅法，這不僅符合量能課稅原則，亦符合社會實質正義的要求，還能通過市場自覺地增加房屋供給而釋放政府調控房價的績效壓力。房產稅法可以通過對存量房屋征稅，抑制房產交易的投機行為，減少本已稀缺的城鎮房產的集中度。如此不僅改善由于財富集中在極少數人手里所產生的負面效應，給予后代更大的機會均等，還有利于矯正社會的奢侈浪費之風。國家適時主動地推進房產稅法改革，意在規范房地產市場管理，合理調節房屋所有者與經營者的收入，促進房屋等社會財富的再分配。并且從房屋存量上縮小貧富差距、保證社會穩定、最大程度地促進和實現社會公平和社會正義。

3. 房產稅法征管的重點設計。房產稅的征收管理實際上較為復雜，這對房產稅收法律制度的立法執法以及課稅要素的設計與實施提出了較高要求。而且，國情考量與域外借鑒的有機結合，將對我國房產稅法的制度設計有所裨益。

一是以城鎮房產為征稅對象。基于我國土地所有權的二元制以及城鄉二元化的社會建構，房產稅法對城鎮與農村房產應予以區別對待。即房產稅法對城鎮范圍內（城市，縣城，建制鎮和工礦區）的房產課稅，農村自然人和集體企業所擁有的農村房產不納入房產稅法的征稅對象。二是以改良資本價值為計稅依據。房產稅的計稅依據始終是稅收征管的難點和重點，因而房產稅法的計稅依據應當能夠緊隨經濟社會發展水平發生變動，規定應當以地方職能部門參照應稅住房房地產市場價格后確定的評估值為計稅依據，并且評估值按規定周期進行重估。三是實行累進稅率。綜觀全球，英、法、俄和臺灣地區的房產稅稅率為累進制稅率，對于追求社會實質正義、強調公平社會再分配的現代房產稅法，理應選擇累進制稅率。如此不僅使稅收的增長快于經濟發展步伐、有利于自動調節房產總供給、保持經濟的相對穩定，還符合量能課稅與社會公平的原則要求，使多房產者多負稅，少房產者少負稅。四是增加稅收優惠。主要是確立法定減免的標準與程序，即對免稅對象、人均免稅住房面積、房屋免稅價值、納稅期限等稅收征管事項予以明確。五是建立信息共享的稅收征管機制。應當突破改革阻力，加快推進和建成全國個人住房信息聯網系統，囊括房產的所有權人、建筑面積、交易價格、建造年限等具體信息，并與個人身份信息進行綁定與共享，明晰每處房產及其所有權人的稅收信息，為房產稅的征管及稅收調控提供科學可靠的數據支持。

四、結語

黨的十八屆三中全會明確指出兩點，一是要讓市場在資源配置中發揮決定性作用，二是加快推進房產稅立法。如今，一、二線城市的房產供需始終緊張，并在投機行為錯誤的引導下導致房價高居不下。然而房屋供小于求所致的房價上揚就是市場配置資源的正常結果，更是其發揮決定性作用的體現。盡管房產稅曾成為政府平抑房價的調控工具，但增量計征與合法性的欠缺仍會有礙房產稅法的順利出臺，存量計征和稅收法定才是房產稅法的滄桑正道。同時，對于房地產市場而言，稅收調控僅是穩定宏觀經濟的一種手段，保障性住房的大量涌入亦會降溫供需關系，相信房地產價格的調控逐步邁向良性軌道。

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