開放型新經濟體制下境外來華人員管理服務模式研究*：以義烏市為例

□仇志娟，杜 昊

（1.上海工程技術大學，上海 201620）

（2.浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“適應經濟全球化新形勢，必須推動對內對外開放相互促進、引進來和走出去更好結合，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，以開放促改革”，“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經濟合作區在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策?！雹匍_放型經濟的主要特征是：要素、商品與服務在不同國家之間自由流動，從而實現全球范圍內的最優資源配置和最高經濟效率。中國作為正在崛起的大國，必須盡可能充分地參與國際分工，在全球的競爭當中確立自己的優勢地位?！霸谶^去的30多年間，改革開放國策下的中國通過依靠深化經濟體制改革取得了舉世矚目的成績，但總體看我國企業走出去仍處于初級階段，特別是對外投資管理體制建設相對滯后，不能完全適應對外投資加快發展的新形勢，在人員出入境、金融服務、貨物進出口等方面存在諸多障礙?！雹谝虼?，創新境外來華人員管理服務模式，提升我國對境外來華人員管理服務的效率、層次和水平,是全面深化改革的必由之路。

一、世界體系理論視角下的節點城市——商城義烏

世界體系理論認為，國家之間根據經濟與政治建立起緊密聯系，依據彼此間的影響力大小形成了“中心——邊緣”國家的生態鏈，國家之間通過這個生態鏈系統加速之間的資源、人員流動。③有學者認為，目前在世界體系中，中國在等級化勞動分工中實際上處于從半邊緣向中心位移的狀態。④這種在體系中的中心移位會導致境內外人員的加速交流。經濟學家卡霍（Timothy Kehoe）和紐約大學經濟學家魯爾（Kim Ruhl）的研究表明，在這種向核心國家靠攏的變化中，僅有韓國和新加坡等少數國家成功地完成了由邊緣國家向中心國家的轉變。而與此同時，其他追趕國家大都停留在了“墨西哥式第二階段”。⑤卡霍和魯爾警告，“若不繼續改革，中國的增長可能會大幅減速，從而可能困在一個比墨西哥還不如的位置?！雹弈壳爸袊幱谝粋€發展轉型的關鍵性時期，中國必須樹立起全球視野，以更加積極的姿態投入到國際分工的中心之中，逐漸確立中國的中心國地位。

全球一體化進程的本質就是通過國家之間交往的深化而形成的最終結果，也是世界體系理論的另一種“解讀”。在這個一體化的過程中，國家間的互動模式并不是以抽象概念的“國家”單位，而是由具體的“節點城市”實現的。約翰·弗里德曼（John Friedmann）進一步提出了有關世界體系理論，進一步闡釋了節點性城市的功能、定位，其認為節點性城市是全球資本在生產和市場的空間組織、表現中的據點，城市特質功能反映出了國家在國際分工中的層次分布。⑦這種節點城市突破了過去人員間的跨國流動以“國家至國家”（country to country）的認識表象，指明了其是以“城市至城市”（city to city）的遷移本質，為人員的跨國流動的精細化服務提供了理論可能。全球最大的小商品集散地浙江省義烏市，正是這樣一個節點城市。

境外來華人員對促成本地經濟發展、投資熱點形成、加強國際影響力有明顯的提升性作用。這對于進一步深化改革、加速我國的開放型經濟新體制有著積極的影響。城市對于境外來華人員的吸引力除了商機、優惠政策、硬件設施等等因素外，城市的行政綜合管理服務水平起到重要的影響作用。⑧因此，構建起一套完善的境外來華人員服務管理模式，有助于加強境外來華商務人員充分流通，促進商貿、投資與就業的充分實現。

二、義烏境外來華人員基本特征

（一）義烏境外來華人員的規模與國別。隨著加大社會主義市場經濟體制的改革開放，浙江義烏的商品經濟得以快速發展，自20世紀90年代以來，義烏已經成為外國商務人員來華的一個重要的“入口”。2013年，義烏市共登記入境境外人員438528 人次，比上年增長5.22%。受近年全球經濟不景氣影響，目前義烏有常住境外人員1 萬多人，數量穩中略降。

根據相關統計，自2008年以來，義烏簽發的外國人簽證、居留許可連續四年居浙江省首位，達到浙江省簽發總量的36.2%；2011年入境義烏的外國人涉及209 個國家和地區，達44.4 萬人次，同比2010年增長5.4%，占浙江省總量的24.3%。⑨截止2012年底，常駐義烏的境外人員近2 萬人，在義烏設立的外商企業代表處近3 萬家、外商投資公司380 余家、外商投資合伙企業700 余家；近幾年以來，義烏市登記管理的境外人員入境人次約占浙江省的五分之一，其中外國人約占四分之一；受理、簽發簽證和居留許可數約占浙江省的三分之一；涉外案（事）件占浙江省的二分之一余。⑩

義烏以小商品交易最為著名，在義烏入境的外國人中，絕大多數以從事中小額商貿人群體為主。2013年，全國以會議商務為目的來華外國人總量為180.68 萬人，?義烏同期出入境人次為44.4 萬人，占全國商務來華人員的24.57%。由此可見，義烏對外來商務群體是頗具吸引力的。根據義烏市出入境部門的相關統計，從義烏入境人次居前十位的國家分別是：印度、伊朗、韓國、巴基斯坦、馬來西亞、伊拉克、埃及、阿爾及利亞、土耳其和日本。上述十國來華人員占到義烏入境總人數的45%。同期，全國出入境前十位的國家分別為：韓國、日本、俄羅斯、美國、越南、馬來西亞、蒙古、菲律賓、新加坡、澳大利亞。由此可見，義烏在外國人的來源國上更加偏向于中東地區和發展中國家。

（二）義烏境外來華人員的受教育程度與收入。由于在義烏的外國人以從事小商品貿易的為主，其平均受教育程度不高，大多數義烏的外國人受教育程度相當于我國的中等教育階段。?其職業分布層次也不高，多為從事小型商品貿易人員。除在義烏從事采購貿易的，外國就業人員主要從事廚師、酒吧演藝、外教等不固定職業。從收入來看，其平均收入水平并不高。義烏外國人社會分層研究的相關成果表明，在義烏外國人大部分處于中等收入水平，月收入2000 元以下的占28.6%，收入偏低的人員比例也較大，高收入者比例較小。?

三、義烏境外來華人員管理服務模式探索

城市的獨有類型氣質賦予了義烏的外國人不同于中國其他城市外國人的族群特征，如在北京、青島的一些區域有大量韓國人聚居，出現了所謂的“城中城”現象，?廣州則出現了具有地方特色的“黑人聚集區”?。義烏的境外來華人員則基本呈現為錯綜散居的情況，并沒有形成規模性的單一國別外國人社區。國內以往的關于外國人在華犯罪問題的相關研究較少采用以城市特質、外國人群體特質為區分的精細化研究，導致了針對外國人在華犯罪的防控滯后效應。城市中外國人的職業分布、收入水平、社會分層直接決定城市外國人犯罪的類型、空間、規模、頻率等，針對外國人治安、犯罪問題的預防、打擊措施也要與之相匹配。?

義烏市根據境外來華人員的基本特征，秉承“出入有境，服務無境”的理念，通過提升境外來華人員的出入境管理服務、依托社區創建特色管理模式、構建基層防控網絡等方式，避免對單一外國族群進行有側重的差異化服務造成顧此失彼和明顯的服務不均等現象，在開放型新經濟體制下提升了外國人綜合管理服務的質量和水平。其管理服務模式結構圖如圖一：

圖一

（一）堅持以人為本，力求出入境管理服務“精細化”。

1.優化服務硬件環境，提升管理服務質量。2012年10月11日，隨著義烏市公安服務在線建設的虛擬出入境辦事大廳正式上網運行，出入境業務在互聯網上得到全面體現。群眾通過互聯網不僅可以了解出入境業務，還能與出入境部門在線互動，更重要的是，在現實出入境接待大廳中能辦理的業務，在“網上辦事大廳”上也能辦理，并且不受時間、地點的限制。截至2012年底，即受理出入境網上預約51 人次，證件進度辦理查詢127 人次。

2.建立外國人管理服務站。2011年4月，義烏市公安局出入境管理局在原來證件咨詢查驗點的基礎上，在國際商貿城一期西大門設立了“義烏市公安局外國人簽證服務管理站”，向中外客商宣傳我國出入境法律、法規；接受中國公民和境外人員有關出入境證照方面的咨詢；接受境外人員臨時戶口申報，及時錄入采集信息；為需要辦理簽證延期的外國人提供必要的幫助，寓管理于服務之中。僅2011年就提供證件咨詢1500 余人次，極大地方便了中外客商。

綜上所述，SCAD患者行抗血小板治療應充分考慮病變特征、年齡、合并癥及抗血小板藥物特性，行個體化策略，平衡患者的出血風險及獲益，在臨床應用時應謹慎對待。

3.推行港澳再次簽注雙向速遞服務。在出入境業務中引進郵政速遞社會化服務，使申請人足不出戶就可以辦理港澳團隊旅游再次簽證，降低了群眾的辦事成本，受到群眾的一致好評。如2012年6月18日，申請人何凱征（音譯），因在外地從事其他活動不能返回義烏，其通過EMS 快遞業務將其港澳通行證郵寄至出入境窗口，當月22日出入境部門就將辦理好的港澳團隊旅游簽注寄回給他。

4.設立“特服窗口”，暢通綠色通道。堅持急事急辦、特事特辦的原則，對出境探病、緊急商務的申請人提供優先、特殊的人性化服務。通過在出入境服務大廳專門設立“特服窗口”，由出入境管理局領導和外管民警輪流坐堂，集中受理、協調、處理申請人證件辦理過程中各類疑難事項；符合急事急辦情形的，實行綠色辦證通道，由專人一次性辦結受理業務，最大限度地減少申請人等候辦證的時間，但對有違法記錄的外國人，除實行差別簽證外，受理時明確告知“1年內不再享受綠色通道服務”，并視情縮短簽證停留期限。同時，設立“特服窗口”，可以確保群眾困難及時獲知，緊急事務及時辦理，有效減少拖延、遺漏、差錯的發生，還可在第一時間處理窗口發生的各類突發事件和依據業務辦理情況及時調整業務受理民警比例。

義烏外國人管理服務的不斷細化深入，為國內外簽證人員節約了大量的時間、交通成本。據初步估算，十年來境外人員因辦證節約路費、住宿費超過5000 萬元人民幣。很多其他城市的在華外國人專門趕赴義烏辦理簽證，以便享受快速優質的辦證服務。義烏市服務能力的提高，實質上也是實現了對境外人員服務水平和管理能力的雙提升，同時通過管理權限的擴大，進一步優化了義烏國際性商貿城市的軟環境，繁榮了義烏的地方經濟，得到社會各界特別是眾多在義烏外商的一致好評。

（二）依托社區，建設“四個一”、構建“三條線”社區管理模式。義烏市的境外人員流動性大、散居面廣，管理難度大。位于義烏江東南面的江東街道已成為義烏境外人員最為集中的聚居區域，截至2011年年底，轄區7 個社區有來自105 個國家和地區的常住境外居民8399 人，雞鳴山社區更是被譽為“聯合國社區”。義烏市依托社區，通過建設“四個一”、構建“三條線”的管理模式，加強對常住境外來華人員的管理服務，管理過程中由社區專管員（社區組織委員兼任）統一負責，實行統一管理或者協助實施。

1.建設“四個一”，即一站、一圖、一庫、一制（見圖二）。

圖二

2.構建“三條線”，即社區專管員——社區民警——戶管員——境外人員”、“社區專管員——聯絡員——信息員——境外人員”、“社區專管員——樓幢長——房東——境外人員”三條線（見圖三）。

圖三

（三）構建基層防控網絡，確保境外來華人員管理“無死角”。義烏十分注重基層防控網絡的建設，采取多種措施實施綜合治理，加強境外來華人員管理，經過多年經營已經取得明顯成效。現代管理學研究表明，內生性的自我約束的管理成效要明顯高于外部約束性管理的效果。?近年來，義烏市借助與境外人員聯系密切的涉外接待單位、涉外賓館的力量延伸管控觸角，開展涉外接待單位備案、年審和信譽等級評定，要求涉外接待單位按照規定格式建立工作臺賬，對邀請的外國人實行全程跟蹤服務。出入境管理局定期對已備案的涉外單位邀請人數、違法人數進行統計分析，及時更新等級評定，對部分等級較低的單位暫停甚至取消其邀請資格。此舉能有效引導涉外單位和外國人自覺遵紀守法，確保非法居留的比例控制在3%以內。

1.充實外管民警隊伍。出入境管理局在各派出所配備1 名分管外事領導和外管民警，并制定工作制度，明確工作職責，定期開展培訓，切實提高基層派出所的外管工作水平。同時結合市局的基層基礎督察，每月開展派出所外管工作檢查，檢查情況與外管民警的績效考核掛鉤，從而確?；鶎油夤芄ぷ饔凶ナ?。

2.組建社區專職外管力量。在外國人聚集的城區5 個派出所及后宅派出所、廿三里派出所派駐社區外事專管員共30 名。外事專管員負責日常的境外人員信息采集錄入、省公安廳出入境信息系統報警數據排除，對首次申報住宿登記、首次申請F簽證的有關國家人員逐人核查。2012年共核對各類報警數據124240 條。

3.錘煉打擊犯罪的執法隊伍。為有效打擊非法入境、非法居留、非法就業的“三非”外國人，出入境管理局成立了由3 名民警和5 名協警組成的專業“打非隊”?！按蚍顷牎币劳谢A信息進行定期分析研判，并廣辟渠道查找可疑線索、縝密偵查，進一步加大對“三非”外國人的打擊力度，同時嚴加防范確保其他省份的“三非”外國人不流入義烏。2012年共查獲在華非法居留100 天以上的外國人25 名。

4.促成賓館約談機制。為了提高境外人員住宿登記信息質量，義烏市出入境管理局對境外人員住宿登記差錯率高的賓館實行集體約談，對連續被3 次約談的賓館實行限期整改。在此基礎上建立了差錯較多賓館團隊集體承諾制度，賓館業主、總經理、前廳部經理、前廳主管、前廳領班五個層面對提升數據質量進行書面承諾，有效強化了賓館管理責任意識，引導行業自律精神的培養。“承諾制”有效提升了數據質量。2012年共分9 批次對108 家數據差錯較多的賓館業主進行了集體約談并簽訂承諾書。

5.建立與其他執法單位之間的配合機制。為達到公安部規定的“底數清、管得住、服務好”的工作要求，出入境管理局主動加強與工商、勞動、外經貿局、外僑辦等外事職能部門的聯系，擴大信息收集來源。如針對登記證年審材料不齊而外國人就業證到期問題，設立由就業勞動部門先行登記發登記備案表，再到出入境管理部門申請短期居留許可等程序。另外，還出臺了境外非政府組織管理服務有關規定，進一步加強了各部門間的分工合作。

義烏作為世界知名的全球小商品集散市場，吸引了來自世界各個國家和地區的商務人士。大量外國人涌入義烏，在促進本地經濟發展的同時，也對外國人的管理服務提出了更高的要求。義烏針對境外來華人員的國別多樣性，國別、種族群體的空間分布呈現非聚集性特點，在外國人管理服務措施上，更加強調無差別統一管理模式，這種管理方式已經收到了較好的社會效果。義烏對外國人管理服務上的一些做法和經驗，對于鞏固義烏的國際商城地位，加快培育、參與和引領國際經濟合作競爭的新優勢，加大對外開放力度，深化改革等方面有著積極的借鑒意義。

注釋：

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民網，http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html 2013年11月15日。

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?此內容來自筆者與義烏出入境民警的訪談記錄。

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