甘肅農村信用社產權及法人治理機制改革問題研究

陳瑜 楊林娟 張娟娟

【摘要】2005年，甘肅省開始了新一輪信用社產權及法人治理機制改革。目前，已形成股份制農村商業銀行、股份合作制農村合作銀行和合作制縣級信用聯社三種產權模式，并建立了相應的法人治理結構。然而，改革過程中依然暴露出產權結構失衡、股本金異化、股權與控制權相悖以及法人治理機制不完善等問題。因此，文章建議要進一步深化產權改革、明晰產權關系、健全法人治理機制，加強信用社內部管理。

【關鍵詞】農村信用社 產權 法人治理機制 改革

2003年6月，國務院下發了關于《深化農村信用社改革試點方案》的通知，該方案提出要以法人為單位，改革信用社產權制度，明晰產權關系，完善法人治理結構，區別各類情況，確定不同的產權形式[1]。為此，甘肅省從2005年開始在省政府領導下逐步推進改革工作。隨著2012年11月酒泉農村商業銀行成立，甘肅農村信用社邁出股份制改造的第一步。從合作制、股份合作制到股份制，甘肅農村信用社在產權改革過程中，不斷摸索，走出了適應地區經濟發展需要的改革模式，信用社資本實力不斷增強，經營管理水平明顯提升。但是，改革過程中暴露出的產權不明、治理結構不健全等問題依然非常突出。

一、甘肅農村信用社基本情況

甘肅農村信用聯社成立于2005年，是支持“三農”發展的中堅力量，其涉農貸款額占各項貸款總額的比重已達到90%左右，在全國省級農村合作金融機構中排名首位。

（一）經營規模

到2012年末，甘肅農村信用社資產總額達到2685.5億元，負債總額2530.6億元。各項存款余額為1953.1億元，市場份額達19.5%；各項貸款余額1322.2億元，市場份額達19.4%，存、貸款余額市場份額均居全省銀行業金融機構首位。

（二）組織機構

截止2012年底，甘肅省農村信用社共有法人機構88家，其中包括3家農村商業銀行、16家縣級農村合作銀行、68家以縣為單位的統一法人社。信用社營業網點共2253個，占甘肅省銀行業金融機構網點數的50%以上，省內網點覆蓋率達到了96.44%；從業人員數16000多人，占全省銀行業機構從業人員總數的28.5%。

（三）經營效益

2012年，甘肅省農村信用社共實現撥備前利潤66.3億元，實現利潤總額25.3億。全年計提撥備41億元，撥備余額達87.2億元，撥備覆蓋率高達153%。2012年，甘肅農信社實現凈利潤20.8億元，資本利潤率為17%，資產利潤率為0.93%。上繳利稅近12億元，比2011年增加3.2億元，增長36.4%。

（四）支農力度

到2012年末，甘肅農村信用社涉農貸款余額為1170.5億，比2011年凈增292億元，增長33%，涉農貸款余額占各項貸款余額總額的比重上升至88.53%。農信社涉農貸款余額占全省農業貸款余額的比重高達94%。據有關部門調查顯示，甘肅農村信用社與全省64.2%的農戶有信貸關系，在有些市州甚至達到了95%以上，但其吸收存款余額僅僅只占到全省存款總額的10.99%[2]。

二、甘肅農村信用社產權制度及法人治理機制改革狀況

（一）改革歷程

根據國務院關于《深化農村信用社改革試點方案》，甘肅省政府從2005年開始逐步推進信用社產權改革工作，全省87個縣級聯社認購了省聯社入股資金。同年11月22日，甘肅農村信用聯社正式成立。聯社成立初期，明確了實現股份合作制和完善合作制的產權改革目標，隨后成立了甘州區、秦城區、肅州區和榆中縣四家農村合作銀行，蘭州安寧區等30個縣聯社組建以縣為單位的一級法人，蘭州市城關區等48個縣聯社由兩級法人向一級法人過渡，同時，蘭州市紅古區聯社開始進行統一法人改革試點。到2011年，甘肅省農村信用社共有法人機構88家，其中縣級農村合作銀行18家、以縣為單位統一法人社69家。

2012年11月20日，酒泉農村商業銀行股份有限公司成立，該行在原肅州區農村合作銀行基礎上改制而成，是由當地自然人、企業法人和其他經濟組織入股組成的股份制地方金融機構。酒泉農商行的成立，標志著甘肅農村信用社邁出了股份制改造的第一步。到2013年，甘肅省農村信用社法人機構包括省聯社、酒泉、會寧、靈臺3家農村商業銀行、16家縣級農村合作銀行以及68家以縣為單位的統一法人社，此外，信用社還參與發起設立4家村鎮銀行。

（二）甘肅農村信用社產權制度改革狀況

目前，甘肅農村信用社的產權模式有股份制、股份合作制和合作制三種，其現實表現即農村商業銀行、農村合作銀行和以縣為單位統一法人的信用聯社。其中，合作制的信用聯社占信用社法人機構數量的77.27%，依然是最主要的產權形式，而通過股份制改造改組為農商行的信用社僅占3.14%。

推進產權制度改革的進程中，甘肅省農村信用社根據現代企業制度要求，進行了資格股向投資股轉化的股權改造，全省36.3億資格股本金全部轉化成投資股。截止2012年9月，甘肅農村信用社股本金總額為54億元，其中大部分資金均是農民入股的股金，政府沒有參股，然而從省聯社的理事長到各獨立法人機構的高管并非由農民社員推薦產生，而是由政府任命，農民社員的所有者地位被虛置。

（三）甘肅農村信用社法人治理結構

1.縣聯社統一法人模式下的法人治理結構?？h聯社統一法人模式治理結構由原來的縣鄉兩級法人模式轉化而來，以縣聯社為單位建立“三會一層”的治理結構，實行三權分離。社員代表大會作為最高權力機構，負責制定信用社總體工作規劃和發展目標；理事會是信用社執行機構；經營管理層負責定期向理事會通報工作進展；監事會負責監督經營管理層工作事務。

2.農村合作銀行模式下的法人治理結構。農村合作銀行是股份制與合作制的有機結合。從股東屬性上看，農村合作銀行股東分為自然人股東和法人股東。農村合作銀行股權屬性則分為資格股和投資股。其中，資格股是獲得農合行股東身份必須繳納的基本股金，憑借資格股股份可享有“一人一票”的投票表決權；投資股則是股東在資格股基礎上的額外投資股份。

3.農村商業銀行模式的法人治理結構。改組為股份制的農村商業銀行，是按照現代商業銀行模式經營管理的農村金融機構。農商行也設有法人股和自然人股，但是所有股份均為同股同權，沒有資格股和身份股的區分。

三、甘肅農村信用社產權及法人治理機制存在的問題

（一）產權制度問題

近年來，甘肅農村信用社進行了多次增資擴股、清產核資，不僅使其股權結構進一步規范化，同時信用社資本實力明顯增強。但是信用社產權歸屬不明的問題依然較為突出。

1.產權結構失衡。以股份合作制信用社來講，其股權設置應該遵循股份制，必須要加大投資股和法人股的比例。但是，根據對天水甘谷縣農村信用聯社的調查，自2000年以來，該聯社共進行了五次增資擴股，新增股本總額達3400萬，其中新增自然人股總計2300萬，占新增股本總額的68%，新增法人股股本1100萬，占總股本的32%，新增法人股股本遠低于自然人股。

2.股本金異化。按照相關規定，信用社社員入股自愿、退股自由，因此社員有隨時退股的權利卻沒有任何退股約束，這給信用社股本金的穩定埋下了隱患。為此，為了吸引社員入股，信用社承諾給予社員保息分紅，導致股金異化為存款。對這部分股東而言，信用社經營狀況與自身利益無關，是一種缺乏激勵約束效應的股權關系。

3.股權與控制權相悖。原則上講，基層信用社應持有上級聯社的股份，從而對上級聯社依法享有控制權。然而，目前的省聯社、縣級聯社以及基層信用社之間卻是呈現一種股權與控制權相悖的關系，也就是從下向上持股卻從上到下行使控制權，即“金字塔”式的股權控制結構和“倒金字塔式”的管理決策體系[3]。

（二）法人治理結構問題

產權制度缺陷直接導致信用社自身缺乏改善內部治理機構的動力。其法人治理結構具有強烈的行政化色彩，現行治理框架根本無法對信用社各方人員形成有效激勵約束效力。根據對甘肅省部分信用社的調查顯示，表面上看農村信用社的“三會”形式健全，但其權利和效力的發揮卻截然不同。

1.社會員代表大會形同虛設。目前，甘肅省信用社主任、理事會和監事會成員一般還是由縣聯社以行政任命方式指派。大多數信用社只是在社員大會上象征性的走過場，甚至有一部分根本不召開社員大會，這直接導致社員大會的選舉權被剝奪。另外，由于信用社缺乏信息披露機制，社員對信用社經營的重大決策信息掌握不足，這也使社員參與信用社決策的積極性受挫。社員代表大會不可避免的淪為虛設機構。

2.監事會職能弱化。監事會職能是對信用社管理層和理事會起到監督作用，而事實上目前由于缺乏完善的監事會工作章程和常設的獨立監事機構，監事會成員僅僅只是管理層的附屬。甚至于一部分信用社監事會只能通過內部稽核部門發揮作用，演變成了信用社的內部審計部門。

3.理事會權力過于集中。理事會為作為最高決策機構，其成員均為行政程序任命，因而理事會成員既缺乏使信用社資產增值的內在動力，也沒有對全體股東負責的外在壓力[4]。信用社內部無法對理事會成員，特別是理事長決策行為進行有效約束，導致信用社控制方式單一，民主決策意識淡薄，極易產生內部控制問題。

四、完善產權制度及法人治理結構的對策建議

產權問題是建立“合理科學、歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉自由”的現代法人治理結構的基礎[5]。因此，完善農村信用社法人治理結構，必先進行產權改革。從現階段甘肅農村信用社實際出發，其產權改革的重點還在于進一步深化和明晰產權關系。

（一）深化產權改革、明晰產權關系

由于缺乏經濟基礎條件，甘肅省農村信用社股份制改革進程較為緩慢，股份制農村商業銀行模式并非信用社產權制度改革的最直接有效手段，而進一步明晰產權關系，完善合作制、推進股份合作制才是產權改革的首選。要改善信用社現存股權結構失衡、股本金異化等問題，重點在于解決股本金穩定性和調整股本結構。首先，建議廣泛吸收農村各類主體特別是具有法人資格的農村經濟組織入股。鼓勵當地鄉鎮企業、農民合作經濟組織、農業生產經營大戶、個體工商戶等出資入股，甚至可以吸收村委會為單位的集體股，重點培育一批大股東，從而提高信用社法人股比重。重大法人股股東的參與，一方面能維護社員代表大會的權益，解決股權分散而導致民主選舉無法有效執行的問題，另一方面能提高信用社監督機構的執行力，解決經營動力不足的問題。特別是，村委會、農村合作經濟組織的參與能確保信用社的經營始終圍繞“三農”展開，使農民利益得到保障。其次，信用社產權要量化到每個股東，特別是對模糊產權要進行有效界定。產權量化到人能激發股東對自有股份保值增值的積極性。進行模糊產權的界定，主要是處理好信用社執行政策或行政指令性業務時形成的呆、壞賬和虧損。對這類虧損要由政府以恰當的方式，例如轉移支付或收購不良資產等方式向信用社支付有關業務成本。

（二）健全法人治理機制，強化內部管理

伴隨產權改革進程，農村信用社必須完善自身法人治理結構，加強內部管理。改革的第一步，政府對信用社逐步放權，減少對信用社人事及經營活動的過多行政干預，使信用社法人治理結構具有內生性，而非行政手段的強加。改革的第二步，信用社自身要建立健全、合理的內部治理結構，即建立執行權、決策權、監督權“三權分立”的法人治理結構。樹立社員代表大會的最高權力地位，建立以入股農戶、城鎮居民、信用社員工等自然人和村委會、鄉鎮企業、農村合作經濟組織等法人機構共同組成的社員群體，各類股東自行推舉代表參與社員代表大會；賦予社員代表大會表決權和選舉權，在信用社內部選舉產生理事會和監事會等決策機構成員；后經由理事長提名、理事會聘任產生執行機構，即信用社主任及其領導下的經營管理層?！叭龣唷睓C構要權責分明，各司其職，制度制定與執行必須嚴格分開，防止內部控制現象發生。

參考文獻

[1]http：//www.gov.cn/zwgk/2005-08/13/content_22249.htm .

[2]甘肅省農村信用社改革與發展中存在的問題及解決措施研究.蘭州大學碩士研究生論文.梁柱，2012.

[3]甘肅省農村信用社發展問題研究——基于農戶借貸的視角.甘肅農業大學碩士研究生論文.張娟娟，2013.

[4]中國農村信用社合理股權結構模式初探——以江蘇省為例[J].中國農村觀察.邢芙偉.2010.03.

[5]破解農村信用社法人治理結構的民有資本官營化困局[J].金融研究.穆爭社.2009，07.

基金項目：本文為甘肅省科技廳軟科學項目“甘肅省農村信用社發展問題研究”（1205ZCRA202）的部分研究成果。

作者簡介：陳瑜，女，甘肅天水人，甘肅農業大學經濟管理學院教師，講師職稱，碩士學位，主要從事農村金融問題研究；楊林娟（1964-），女，山西運城人，甘肅農業大學經濟管理學院教師，教授，碩士研究生導師，主要從事農村金融、農村公共財政問題研究，通訊作者；張娟娟，女，中國建設銀行甘肅省分行職員，碩士研究生。