加快明確草原權屬

劉樂樂++++李占婷

摘要：草原包括天然草原和人工草原，既是生態系統組成部分，又是人類畜牧業賴以生存的基地，對保障畜牧業發展具有不可替代的作用，對于維持生物圈的穩定具有重要意義。但是，由于幾十年來對草原過度不合理的開發利用，草原監管的缺失，造成了草場嚴重退化，草場載畜量銳減，水土大量流失，草原生態系統中的野生生物資源受到了破壞，生態環境極其脆弱，可持續發展問題受到了挑戰。造成這一狀況的主要原因就是長期以來草原權屬不明，導致草原管理和建設的遲滯、弱化。

草原權屬的確定是依法明確國土資源中應該是草原的土地的草原屬性及其所有權和使用權。為更好地促進草原監理事業的發展，保障草原生態安全、推進草原地區經濟社會進步我們必須進行草原確權，本文就內蒙古自治區草原確權承包工作的現狀以及存在的問題進行了分析，并對下一步工作給出了建議。

關鍵詞：草原確權 現狀分析 政策建議

多年以來，因為草原界線不明、權屬不清、經營機制不健全、使用流轉不合規范、經營責任無法落實等因素的影響，自治區一些地方亂墾、亂占、濫牧等破壞現象尤為突出，草原退化的現象日益嚴重，給生態環境帶來了極大的挑戰與威脅，這也導致草原糾紛事件頻頻發生。 草原確權是指在草原資源調查的基礎上，確定草原權屬性質，核發草原所有權證或使用權證。草原權屬確定后，一是有利于樹立群眾保護資源的意識；二是有利于草地承包制在群眾中的落實，調動廣大群眾參與生態建設的積極性；三是有利于草地資源的科學開發合理應用；四是有利于植物多樣性的保護、生物鏈的連接；五是有利于水土保護，防止水土流失；六是有利于草地依法監管；七是有利于資源的可持續利用。這必將對建立全民生態文明觀以及文明的生產方式和文明的生活方式產生積極而深遠的影響。

一、背景

（一）草原確權承包的必要性

1、貫徹落實《草原法》，必須要明確草原權屬

明確草原權屬包括兩層含義，一是落實草原四至，明確草原資源的范圍和方位；二是落實草原所有權、使用權和承包經營權，解決草原屬于國家所有還是集體所有，規定誰來使用，如何使用等問題。《草原法》等相關法規是針對草原而言的，如果不開展草原確權工作，就無法明確草原在那里、面積有多大的問題，貫落《草原法》則無從談起。

2、爭取草原保護建設項目，必須要明確草原權屬

農業部及國家發改委、財政部等有關部門都明確提出各類草原保護建設項目均要落實在權屬明晰、承包制并完善的草原上。如果不開展草原確權工作，我們將失去向國家申請各類草原保護建設項目的資格。

3、對草原實行有效管理，必須要明確草原權屬

所謂的“草原無主、管理無序、使用無償、破壞無罪”，根源在于沒有明確草原權屬。沒有明確的權屬，就沒有合法的發包主體和發包對象，因此無法落實承包經營制等有效管理措施，導致草原被不斷地開墾、侵占和破壞，寶貴的草原資源被逐年吞蝕。

4、維護內蒙古地區草原生態安全，必須要明確草原權屬

只有草原植被才能形成長期穩定的綠色植被。這里，只有草原綠了，生態才能好起來。開展草原確權和承包經營，使草原保護建設步入法制化管理軌道，對維護我省及至東北地區的生態安全具有特殊的功能和作用。

（二）國內現狀

1、內蒙古自治區草地確權艱難前行

2011年發生的兩起事件，將人們的目光聚焦到內蒙古大草原，如今我們非常關注的一點就是草原的確權問題。2011年5月11日、15日，內蒙古阿巴嘎旗、錫林郭勒盟西烏旗分別發生了當地農牧民與煤礦工人的沖突事件，這兩個事件看似是周邊牧民、居民與草原的礦產企業因環境污染而產生糾紛的簡單案例，但根本原因卻是牧區土地產權不明。 這再次提醒我們，“明確產權”與“杜絕腐敗”和促進可持續發展之間，有著千絲萬縷的聯系。產權不清，容易滋生貪腐、瀆職集團；產權不清，也容易激化矛盾，引發社會問題。上述兩起沖突不僅是草原開礦企業因環境污染與周邊牧民、居民產生糾紛的單純案例，在其背后，牧區土地產權不明，造成牧民的財產遭到侵害，才是釀成沖突的深層原因。

現在草原利用的主體多元化，草場雖說屬于某個地區，但從草場承包經營到戶后，一些地方政府隨意想要哪塊草場就要哪塊，想挖哪兒就挖哪兒。沒有規則，亂開礦十多年，絕大多數沒有依法經過2/3以上村民同意，這個現象背后，就是確權問題。我們需要在新的形勢下進行新的確權，用法律形式確定。國家特別需要煤，但更須趁此機會為牧民的土地確權。

2、遼寧草原確權工作開創全國農區先河

多年來因為草原權屬不明、監管不力，導致毀草種樹、墾草種糧、濫墾亂占等現象嚴重，還有由于受氣候干旱、過度放牧等因素的影響，遼寧省草原資源面積大幅減少。為了實現保護草原生態安全發展地方經濟等目標的實現，遼寧省圍繞草原權屬確定、承包經營等方面開展工作，政府先后組織實施了畜牧業倍增計劃和現代畜牧業推進計劃，把推進草原確權和承包經營，加強草原保護建設，實現草原可持續發展作為促進地區經濟健康發展的重點。到2010年底，全省累計完成草原確權面積1327萬畝，占全省2009年土地資源第二次調查草原面積的80%，其中90%以上草原確權落實了承包經營責任制，實現了預期目標，為實現草原依法監管和永續利用、農牧業健康發展奠定了良好的基礎。

二、存在的主要問題

（一）宣傳不夠

這幾十年來，普法宣傳不夠，很多牧民不知道自己對土地到底擁有怎樣的權利，也不了解確定這些權利的具體手續。針對目前內蒙古草原地區土地產權主體模糊的現狀，既不能夠體現法律的作用，又危害了牧民的利益，持續和加重了草原荒漠化。

（二）信息不公開

現在內蒙古很多地方不肯公開上世紀80年代初的土地確權文件，更別提更早的文件了。其實越早的文件越有權威性，是最原始的統計資料。1984年的同類文件標記清晰，是二級機密，解密時間應為20年?！眅ndprint

（三）草原開礦

現在草原利用的主體多元化，草場雖說屬于某個地區，但從草場承包經營到戶后，一些地方政府隨意想要哪塊草場就要哪塊，想挖哪兒就挖哪兒。沒有規則，亂開礦十多年，絕大多數沒有依法經過2/3以上村民同意，這個現象背后，就是確權問題。我們需要在新的形勢下進行新的確權，用法律形式確定。國家特別需要煤，但更須趁此機會為牧民的土地確權。

三、政策建議

我們需要將草原確權工作納入各市政府考核內容，通過各級政府的積極推動及全省廣大草業科技工作者的共同努力進一步推動內蒙古自治區的草原確權工作，為草原資源保護和建設工作打下良好的基礎。結合確權工作中存在的問題，提出以下四點建議：

（一）加強宣傳，提升公民的法治權利意識

草原承包關系到國家補助獎勵資金能否真正發揮效益，也關系到廣大農牧民群眾的切身利益。因此，我們要充分利用農村集市、電臺報紙、張貼標語等形式擴大宣傳面，向基層干部和廣大農牧民宣傳草原確權的意義，讓農牧民群眾的理解、支持和自覺的參與成為草原確權承包工作順利實施的保障。同時，我們也要通過各種形式擴大草原確權工作的社會影響力，使各級政府更加重視草原確權工作，明確草原確權的職責，提高依法利用和管理草原的理念，調動他們的積極性，為實施草原確權承包工作營造良好的環境。

（二）推動地方政府信息公開，尤其是各級政府原始檔案公開

信息不公開，再加上牧民法治和權利意識淡薄，是滋生官員貪腐的溫床。把相關文件翻譯成蒙文，發給農牧民，提醒他們去登記，以后建設用地就可以市場化，牧民也可以以土地入股，通過召開牧民大會商量賠償或出租的價格，不讓貪官控制。

（三）聯系實際，妥善處理問題

國家需要煤，又需要保護草原，怎么來權衡，就要靠規則。通過確權登記可以保護集體土地資源，增加農民集體建設用地進入市場后的收益，合理的解決兩者間的利益糾紛 。

（四）加強領導、精心組織、增加投入，保障草原權屬確定工作順利實施

成立以各部門成員為單位的草原確權領導小組，全面負責草原確權工作的組織、領導、協調、實施工作。聘請有豐富草原工作經驗專家授課，各村都成立相關專門工作機構，抽調熟悉地域邊界的工作人員配合區草原監理所實地勘界。抓好調查人員的崗前培訓工作，在實際調查前，組織草業技術人員參加草原資源調查培訓班，使調查人員熟練掌握了GPS的使用技術，能夠依據現有草地實際情況，對確定草地邊鄰四至進行準確定點，加入航線和存點，并能獨立將測量數據錄入軟件電子存檔。將草原確權工作納入年度考核指標，制定獎懲制度，激勵調查人員的工作熱情。草原承包工作是一項龐大、復雜的系統工程，需要大量的人力、物力、財力支持。財政部門要安排必要的工作經費，保障草原承包工作的順利實施。確權前應準備好調查所需設備器材，主要包括：GPS衛星定位儀、坡度儀、筆記本電腦、數碼相機等，以確保工作順利進行。

四、結束語

如今，隨著我國草原確權工作的深入推進，已經很好地激發了廣大農牧民保護草原、發展畜牧業的熱情。投入力度不斷加大，草原建設的規模和質量逐步提高。明確草原的權屬，進一步完善草原承包經營制度是早日落實草原各項政策的保障。草原確權工作對于有效保護、合理利用草原資源，促進畜牧業發展，維護農牧民合法權益具有非常重要的意義。

我們要加快草原監理體系的建設，狠抓薄弱環節，突出重點內容，加大監管力度，明確各級工作目標。正視和解決草原承包工作中存在的主要問題，積極推進落實草原承包工作；立足保護，切實落實草原保護基本制度；注重監管，積極開展草原野生植物資源管理、草原防火和草地病蟲害預測預報工作；強化體系，切實增強草原執法監理能力；積極指導，合理利用草原促進畜牧業發展。

通過明確草原所有權和使用權，保障了草原權利人的合法權益，解決“草原無主，使用無償、破壞無罪”的問題，有效遏制“三化和水土流失”，實現“讓我保護草原環境到我要保護草原環境”的轉變。草原確權工作將對內蒙古自治區的生態建設起到積極促進作用。為自治區生態安全、農村經濟發展創造有利條件。

參考文獻：

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[2]張振芳，候宇.草原確權為草原保護與建設奠基[N].朝陽日報2008（08）

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