遼寧城鎮化進程中的人口轉移問題研究

葛俊忠

摘 要：城鎮化是推進經濟結構戰略性調整、轉變經濟發展方式的重要手段。城鎮化建設的首要任務是農業轉移人口市民化，黨的十八屆三中全會提出了推進以人為核心的城鎮化。2012年，遼寧城鎮人口比重位于全國第二位，但由于遼寧城市綜合承載能力較低、戶籍制度不健全以及進城農民收入不穩定等原因，使得農業轉移人口無法真正融入城市。應結合遼寧實際，科學規劃城市空間布局，加快戶籍、土地制度改革，建立專業的農民工培訓機構，為遼寧農業人口市民化的順利進行奠定堅實的基礎。

關鍵詞：人口城鎮化；城鎮化率；戶籍制度

一、人口城鎮化的含義及遼寧城鎮人口的變化趨勢

十八大以來，城鎮化戰略被提升到了一個新的高度，城鎮化建設已經成為推進經濟機構戰略性調整，轉變經濟發展方式的重要手段。黨的十八屆三中全會指出，要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化。在2013年中央城鎮化工作會議上也指出，要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。人口城鎮化是指人口向城鎮集中或農村地區轉變為城鎮地區，從而使農村人口轉變為城鎮人口，使城鎮人口比重不斷上升的過程。衡量城鎮化水平的標準是城鎮人口占全部人口的比例，因此，人口城鎮化是城鎮化建設的首要任務，只有增加城鎮人口的數量才能使城鎮化水平不斷提高。

2012年，遼寧人口數量達到4389萬人，位于全國第十四位，其中，城鎮人口數量為2881萬人，位于全國第十位，比2007年增加了337萬人，平均每年增加67.4萬人。2012年，遼寧城鎮人口比重達到了65.65%，高于全國平均水平13.08個百分點。在全國省份的排名中，遼寧低于廣東1.75個百分點，位于全國省份第二位，高于排名第三的浙江省2.45個百分點。遼寧2012年城鎮化率比2007年增加了6.45個百分點，年均增長1.29個百分點。

二、遼寧農業人口轉移進程中存在的問題

（一）戶籍制度不健全

2012年，遼寧常住人口城鎮化率已經達到了65.65%，但是戶籍人口城鎮化率卻只有51.5%。這個數據表明，遼寧仍有621萬人口雖然生活在城市，但是戶口卻還在農村。我國現行的戶籍制度具有明顯的社會分割性，城市戶口和農村戶口之間存在著嚴重的等級差異，二者在就業、醫療、教育、住房等社會福利方面享有不平等的權利，城市戶籍居民擁有更多的特權。戶籍制度所帶來的不公平使農民工群體在市場機制公平競爭的起點上明顯落后[1]。在這種情況下，戶口簿所代表的不僅僅是一種身份，更是對資源的一種享有權。我國經濟正處于高速發展階段，經濟總量已經超越日本位于全球第二位。這種發展是建立在以犧牲農業發展來促進工業發展的基礎之上，不僅侵害了農民的權益，更加劇了城鄉兩極分化，不利于我國農業人口市民化的順利進行。

（二）農業轉移人口缺乏穩定的經濟來源

在城鎮工作的農民工絕大多數沒有接受過高等教育，學歷比較低，這一原因直接導致大部分的農業轉移人口在城市只能從事技術含量較低的工作。并且，大部分進城務工的農民對非農就業并沒有長期穩定的預期，缺乏融入城市的意愿。由于沒有專業的技術，在工作崗位上與其他人相比并沒有絕對的優勢，失業的情況時有發生，無法獲得穩定的經濟來源。更為嚴重的是一部分進城打工的農業人口沒有相對固定的工作崗位，每天都在尋找新的工作，缺乏長遠的規劃。經濟來源決定著生活質量，對于這些農民工而言，沒有穩定的收入更談不上生活的質量，缺乏最基本的生活保障。同時，由于失業而造成的心里落差，會產生不和諧因素，影響社會的和諧穩定，給經濟社會發展帶來安全隱患。

（三）農村留守人口問題突出

對于在農村務農的農民來說，靠天吃飯的思想已經根深蒂固，氣候的變化直接影響著農作物的收成，決定著家庭的收入。近年來，隨著遼寧地區極端天氣的增多以及農業現代化的發展，大部分的農村青壯勞動力都進城打工。由于城市生活成本大、工資水平低，進城農民工不得不將老人、婦女、兒童留在農村，使得農村留守人口問題越發突出。遼寧農村地區一直實行以家庭為主的養老方式，隨著大量的農村青壯年勞動力進城務工，留守在農村的老人失去精神慰藉，無法得到妥善的關懷和照顧。由于男性勞動力的減少，婦女承擔起了農村建設發展的重任。但是，長時間的兩地分居使留守婦女極易出現消極的思想和行為，嚴重影響了家庭的穩定。同時，父母進城務工對留守兒童的內心產生一定的影響，由于缺乏父母的監護，留守兒童在學習、人身安全以及品德方面存在隱患。

（四）城市綜合承載能力較低

城市綜合承載能力是指城市的資源稟賦、生態環境、基礎設施、就業崗位和公共服務對城市人口及經濟社會活動的承載能力。城市綜合承載能力主要應該包括資源環境承載力、經濟承載力和社會承載力。這是一個有機的結合，而不是簡單的相加[2]。城市主要是通過戶籍人口控制來實現社會需求，自我調控功能較弱，隨著遼寧城鎮化的快速發展，大量的農業轉移人口涌入城市，城市的管理難度不斷加大。一方面，大量的流動人口不僅增加了人口管理的難度，還給社會安定帶來了一定的隱患。另一方面，“城市病”日益突出，城市“不堪重負”。大量的外來人口涌入，導致城市人口密度過大，對城市的交通造成嚴重影響，同時，城市污水和垃圾處理能力隨著人口的增加不斷降低，加劇了城市的環境污染，影響了居民的正常生活。

三、加快推進遼寧農業人口轉移的對策建議

（一）加快戶籍制度改革，實現轉移人口市民化

戶籍制度是一項涉及公民權益的公共政策，其改革應建立在廣泛聽取民眾意見的基礎之上。應借助國家戶籍制度改革的東風，加快遼寧戶籍制度改革的步伐，建立城鄉統一的戶口登記制度，逐步消除農業戶口與非農業戶口的二元結構，實現公民身份平等；加快完善戶口遷移政策，促進地區之間的人才交流和農業人口的有序轉移；逐步放開大城市的戶籍限制條件，為進城務工農民落戶，使進城農民在就業、醫療、教育、養老等社會福利方面享受與市民同等的待遇，鼓勵農民扎根于城市，減少人口的流動頻率，實現農業轉移人口市民化的平穩過渡；加快分離戶籍與社會福利之間的連帶關系，實現真正意義上的城鄉戶籍一體化。

（二）建立專業培訓機構，豐富農民工生活技能

把農民工培訓工作納入遼寧經濟和社會發展的規劃當中，加大財政投入力度，通過政府引導，建立專業的農民工培訓機構。首先，應根據農民工的不同需求，開展不同形式和內容的培訓。針對已經與企業簽訂勞動合同的農民工開展專項技能培訓；針對農村未能繼續升學并準備進入非農產業就業或進城務工的應屆初高中畢業生、農村籍退役士兵開展勞動預備制培訓；針對有創業意愿并具備一定創業條件的農村勞動者和返鄉農民工開展創業培訓。其次，要以市場需求為導向，增強培訓針對性。建立培訓與就業緊密銜接的機制，根據經濟結構調整和企業崗位需求，及時調整培訓課程和內容。重點加強建筑業、制造業、服務業等吸納就業能力強、市場容量大的行業的農民工培訓。

（三）加快推進農村土地流轉，激發農民承包土地的積極性

加強農村土地的集約化管理，探索農村土地承包權的多種實現形式。鼓勵進城務工的農民將承包的土地一次性流轉出去。探索實行土地的集中經營或統一流轉。建立健全土地流轉政策，規范流轉程序，完善管理方式。搭建土地交易平臺，成立農村產權交易所，為農地入市提供便利條件。建立網絡信息平臺，及時準確公開土地流轉信息。建立服務機構，為廣大農戶提供政策咨詢、法律援助等服務。進一步完善農村土地承包政策，保證農民對承包土地的使用、流轉擁有完全的自主決定權。在保證農村土地集體所有權不變的基礎上，適度放寬承包土地經營權，允許承租人以承包土地的經營權向金融機構抵押貸款。促進農業向規模化、機械化、集約化的方向發展，消除農村勞動力進城務工的后顧之憂。

（四）科學規劃城鎮空間，消除城鎮內部二元結構

城鎮化是促進經濟發展的一項長遠戰略，應結合遼寧實際情況，從整體出發，合理、有序地配置城市空間資源。城鎮化發展規劃應與城市的生態環境保護規劃、人口發展規劃銜接起來，根據城市的綜合承載能力來合理確定城市的發展目標。加強城市基礎設施建設，大力發展城市公共交通、通訊網絡，加快城市供水設施的建設與改造，強化城市地下管網的管理與維護，增強城市抵抗自然災害的能力；加強生態設施建設，加快城市污水處理設施的維護與升級，完善城市生活垃圾收集運輸處理系統；加強公共服務設施建設，為進城農民及其子女提供完善的教育、文化等公共服務；提升城市建設管理水平，全面推進遼寧棚戶區及老城區的改造，為農業轉移人口提供理想的生活空間，消除城鎮內部常住人口與戶籍人口的二元結構，真正實現農民工市民化。

注釋：

[1] 馮虹，楊桂宏. 戶籍制度與農民工就業歧視辨析[J]. 人口與經濟，2013（2）

[2] 葉裕民.解讀“城市綜合承載能力”[J].前線，2007（4）