森林采伐超限額導致不良后果分析

孫友良

摘 要：國家林業局2002年下發了《關于調整人工用材林采伐管理政策的通知》和《關于國家重點防護林和特種用途林生態效益補償試點單位“十五”期間年采伐限額調減的批復》，使森林采伐限額執行情況有所好轉，超限額采伐的勢頭得到了一定程度的遏制，但超限額采伐現象仍未從根本上杜絕。森林資源管制政策之所以沒能實現理想的效果，是由于幾方面原因導致的本文對森林采伐超限額導致管制失效的原因進行分析。

關鍵詞：森林；采伐；超限額；管制失效；原因

森林采伐限額是各種采伐消耗林木總蓄積量的最大限量，它是由林業主管部門根據用材林消耗量低于生長量和森林合理經營的原則，經過科學測算制定，并經國務院批準實施的。對于森林采伐限額制度存在的問題，很多林業干部或多或少地有所認識。近幾年雖然森林采伐限額執行情況有所好轉，超限額采伐的勢頭得到了一定程度的遏制，但超限額采伐現象仍未從根本上杜絕。森林資源管制政策之所以沒能實現理想的效果，是由于以下幾方面原因。

一、森林資源保護與木材定產計劃之間的矛盾

森林資源保護與利用之間的矛盾主要體現在，一方面，由于歷史上的長期“重采輕育”致使森林資源枯竭，需要嚴格保護；另一方面，這些林區仍然在承擔著國家下達的提供木材的任務。消耗性的資源利用方式必然影響了森林資源管制政策的有效實施。

國有林區適合主伐生產的成過熟林資源已經枯竭，目前所采伐的林木絕大多數都分布在中、幼齡林之中，而這些林分恰好處于生長旺盛、可培育前途最好的時期。然而，國家仍然規定要按136萬的定產水平進行采伐，致使各林業局為完成木材產量指標而嚴重違背森林采伐技術規程去進行森林調查和生產作業。

如果不及時停止森林主伐、大幅度調減木材產量，而繼續進行采伐，森林資源得不到休養生息，不到10年時間，勢必會陷入只見樹木不見森林的境地，森林資源將更加難以恢復。

二、采伐限額編制的準確性受到置疑

科學而準確地編制采伐限額是實現森林采伐限額制度目標的前提，但如果采伐限額的編制本身就是不準確的，森林采伐限額制度的功能自然無法實現。

依據規定，森林采伐限額的編制程序是，全民所有的森林和林木以國有的林業局、林場、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農村居民自留山的林木以縣為單位，按照合理經營和永續利用的原則，根據現有森林資源生長量提出年森林采伐限額指標，逐級上報。省、自治區、直轄市林業主管部門對上報的森林年采伐限額指標進行匯總、平衡，經同級人民政府審核后，報國務院批準。

現行限額指標的確定不夠科學，使編制的限額量偏離最優點，不利于森林資源的合理保護和利用。究其原因，主要在于：

首先，資源數據不夠準確。森林資源基礎數據是制定森林采伐限額的基礎，是開展各項林業工作的最重要的依據。目前編制森林采伐限額的數據主要來源于森林資源二類調查，但由于調查技術手段和設備相對落后、部分調查人員的素質偏低、調查經費不足等多種因素的影響，部分地區存在森林資源基礎數據不全，資料陳舊等問題，使得這些地區難以開展森林資源二類調查，基礎數據不能及時更新。

其次，計算方法不夠科學。不同區域、森林經營單位的森林資源條件存在較大的差異，如林分的年齡結構和健康狀況、生長量的大小等，因此，對某一特定條件下的森林經營單位應有相應的計算公式，而在現行合理采伐量的計算方法中并沒有體現出來。

三、政策執行成本高、操作難

按照有關規定，林業部門要對采伐進行伐前調查、伐中檢查和伐后驗收“三環節”監管。但由于政策執行成本高，操作難度大，在執行過程中存在薄弱環節甚至失誤，導致效率低下和政策失靈。

一是采伐限額制定難。根據《森林法》的規定，國家對森林資源的消耗實行總量控制，根據用材林的消耗量低于生長量的原則制定年采伐限額，在年采伐限額的基礎上制定年木材生產計劃，在限額內盡量滿足生產需要，生產木材用于商品銷售的納入木材生產計劃范圍進行管理。但由于森林資源本身的動態性和復雜性，森林資源的數量、質量及內在結構都處于不斷變動之中，這種特點決定了行政轄區或經營單位制定森林年采伐量的復雜性。

二是政策規程既過于煩瑣又銜接不暢。森林采伐限額管理從部門規章到政府規范性文件，直至縣級政府部門的相關規定，經過層層分解和層層細化，管理越來越細，環節越來韓多，行政限制性內容和環節不斷強化，過分突出了政府的行政審批管理，過分強調了嚴格實行限額采伐和控制不合理消耗。此外，監管規程脫離了林業發展實際，以至于在基層難以操作。如按照有關規定，采伐時不但要考慮伐區面積和四至范圍，還要考慮控制分項限額。與此同時，林木采伐管理各環節間銜接不順，沒有形成完整的林木采伐管理體系，使得政策規定漏洞與交叉并存，導致管理者難以操作，經營者也無所適從。

三是采伐監督管理難度大。采伐監管難度大的原因在于：首先，林業生產野外作業地形復雜，采伐地點多面廣，使得伐前調查、伐中監督、伐后驗收“三環節”監管難度較大，特別是對農民自用材的伐中檢查和伐后驗收等采伐監督管理工作難以到位。其次，技術要求高。由于“三環節”監管有嚴格的技術要求，而不少地方的管理人員素質不高，技術力量薄弱，缺乏科學合理配置伐區的手段和技術，致使有些單位的伐區驗收流于形式、走過場，沒有真正起到監督檢查的作用。

四是缺乏高效流暢的信息反饋機制。信息反饋不靈，相應的檢查監督和評估目標難以完成。結果是伐區驗收不及時，即使已經驗收的伐區，絕大多數伐區驗收單填寫的驗收因子與林木采伐許可證填寫的因子幾乎完全一致。在集體林區，“村村通”工程實施以后，由于農村道路增加，原有的木材運輸檢查站已不能靠守株待兔式的管理來把關，監管難度又進一步加大。