法治為金融改革護航

文/朱小川

法治為金融改革護航

文/朱小川

舉世矚目的中國共產黨十八屆三中全會后發布的《中國共產黨十八屆三中全會全面深化改革決定》（以下簡稱“《決定》”），全面研究和分析了全面深化改革的若干重大問題，要求在經濟、政治、文化、社會和生態等領域進行充分的變革。其中，經濟體制改革被確定為全面深化改革中的重點。

鄧小平同志曾經說過，金融是現代經濟的核心。作為全面深化改革重點中的核心，十八屆三中全會后的金融市場體系改革尤為引人注目。《決定》在“加快完善現代市場體系”中單獨對完善金融市場體系提出要求，指出未來我國金融市場體系的改革將朝著更開放、更市場化和完善監管的方向發展。這意味著以往一直處于壟斷狀態的金融體制開始松動，中國金融業發展將進入到一個新的發展時期。《決定》將金融市場體系的改革舉措集中歸納為以下三個方面。

以開放倒逼金融業市場化

30多年來，中國經濟和金融業取得的重大成就都離不開改革開放。但即便到了今天，由于脫胎于計劃經濟體制，我國金融領域依然存在著大量顯性或隱性的拒絕開放的領域，比如，民間資本進入金融業就存在各種隱形的壁壘、行政管制的“負面清單”模式還未完全推行。金融業的開放意味有更多的資源可以進入到金融領域，并且隨著越來越多主體的進入，金融業的市場化程度也將逐步提高。當市場化達到一定程度之后，市場對資源的有效配置作用也將能更好地體現出來。

比如，《決定》要求允許民間資本進入銀行業就是為了鼓勵銀行業的競爭，破除國有資本在銀行業的壟斷。對其他金融領域的開放，如證券、基金、信托、保險等，《決定》雖沒有直接作出規定，但既然作為我國金融體系中最重要的銀行業都可以讓民間資本進入，那么民間資本進入到其他金融領域估計也只是個時間問題了。《決定》同樣對資本市場的開放提出了要求。資本市場改革將從資本市場寬度、資本市場深度、交易制度、發行退出機制四大方向推進。其中新三板擴容、交易品種完善與注冊制改革都是通過擴大市場的開放程度來加速資本市場的市場化進程。

形成反映供需關系的價格機制

《決定》著重提到了推進我國利率和匯率的市場化改革。利率和匯率是引導金融資源有效配置的最重要市場信號。如果這兩個價格信號不準確或者滯后，那么，在其引導下的金融市場必然會發生資源錯配的情況。當前，我國管制的利率和匯率體系與市場化的金融市場（比如離岸市場）并存。這些事實上的金融雙軌制已經帶來了種種問題，比如地下錢莊、泛濫的網絡金融、民營企業的融資難問題等。《決定》要求必須通過進一步市場化來改進和解決這些問題。市場化的改革方向就是盡量通過市場自發形成能夠反映市場供需關系的價格機制，而不是依賴于政府管制價格。當然，對于公共物品的提供，還需要政府的支持。

《決定》特別將市場在資源配置中的作用由原來的“基礎性”改為“決定性”，大大提升了改革對市場機制的重視程度，也充分表明中央對市場化改革的重大決心。

監管方式改進

過去的數次金融改革都被稱為“雷聲大、雨點小”，究其根源是因為這些改革源于監管體制內部，而監管體制本身的桎梏制約了改革的力度。金融監管部門一般都是風險厭惡者，所以，他們主導的金融改革一般都是求穩，而不能完全反映市場的要求，有時甚至會抑制金融市場的創新。而且，金融監管機構重行業發展輕金融消費者保護的監管模式也很難在現有監管體制內得到改善。

從國際上來看，許多國家的金融監管部門都將金融消費者保護與防范金融風險作為金融監管的兩大首要目標。但在過去相當長的一段時間內，我國金融監管部門的職責都較多關注于金融風險的防范、金融行業的發展以及金融對國家戰略的支持，而忽視對金融消費者權益的保護。另外，目前我國分業監管的體制與事實上大量涌現的混業經營模式背道而馳，與以大資產管理為代表的跨領域金融實踐也極不相配，并且造成了中央銀行與各具體金融監管部門，以及監管部門之間的行政分割，出現監管真空、監管沖突和監管重復并存，以及協調難度加大等問題。

面對這種情況，《決定》強調落實金融監管改革措施和穩健標準，強調完善監管的協調機制，明確要界定中央和地方對金融業監管和風險處置責任。這是一個明確的監管改革信號，過去那種垂直化和命令式的監管方式已經不能適應競爭性的自由市場環境。開放和市場化的應有之義是要求監管可以更好地為金融發展服務。監管職責的分權化改革將成為一道新的風景線。與分權監管相輔相成的是對金融風險的處置問題，即建立存款保險制度。這其實也是一種市場化的風險化解途徑，在存款保險制度到位后，金融市場將充分發揮優勝劣汰的作用，將經營失敗的金融機構逐出市場。

論點

十八屆三中全會將“推進法治中國建設”寫入了《決定》，重申了維護憲法法律權威，強調憲法法律的至上性和最高權威性。要有法治先行的改革理念，而不再走制度脫節或者“無法可依”的老路。法治可以為我國的其他改革提供最終保障，它與金融改革的成敗息息相關。

法治為金融改革護航

法治其實是一個法律原則和法律追求。簡單而言，是指在社會中法律是最高的行為規則，沒有人和機構可以“凌越”于法律之上。

十八屆三中全會將“推進法治中國建設”寫入了《決定》，重申了維護憲法法律權威，特別指出憲法是保證黨和國家興旺發達、長治久安的根本法，強調憲法法律的至上性和最高權威性。

在金融改革大潮中，法治對政府部門的基本要求就是要求各級政府部門堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解金融市場中的各類矛盾。這也反映在《決定》對“加快轉變政府職能”的表述中。對于司法部門而言，金融改革則意味著越來越多的金融糾紛需要司法部門進行裁決。作為社會公平正義的“最后防線”，司法機構需要為金融改革保駕護航，其“定爭止紛”的權威性也只能依靠法治來完成。

盡管《決定》將法治改革與金融改革分開而述，但無論是金融改革，還是法治改革，都是一個系統的社會工程，而這些社會工程本身就具有系統性、整體性和協同性因素。法治改革與金融改革之間的關系是相互交錯的居多，而不是彼此完全獨立。《決定》中提到的對現代市場體系的完善，對政府職能的轉變，對公開公平公正社會標準的追求等內容既是法治改革的要求，也是金融改革的要求；目的都是為了培育和促進各類市場主體的發展，讓市場在資源配置中起到決定性的作用。現任證監會主席肖剛甚至發出了“法治強則市場興”的感嘆。

《決定》明確了發展是解決我國所有問題的關鍵。因此，包括法治改革和金融改革在內的各類改革都必須與發展緊密相連。發展過程中肯定會出現各種利益分配不平等、市場預期難滿足等的情況，但不能因為有這種情況而否定或者拒絕發展，而是需要更加深化改革，面對現實，通過改革跨越發展中不和諧的障礙，使得我國的金融市場體系可以越發健全和充滿活力。

其次，法治追求權利與義務相互對應以及對公權力的有效約束和監督。因此，金融市場中濫用權利或者權力的行為都將受到法治的約束。對政府而言，依法行政是法治的最基本要求。《決定》的目標是建設法治政府和服務型政府，任何沒有法律依據和授權的政府行為都會成為法治改革的對象。

再次，法治對合理的權利和權力行使也會給予保障。《決定》不僅僅是要求政府“放權”，同時也要求政府更好地行使權力，特別是在市場規則的制定以及對違法違規行為的懲戒方面。這與金融改革對行政執法的要求也是一致的。

最后，法治的形式要件還要求對《決定》中的內容落實到國家的制度層面，而不僅僅停留在黨的文件中。如果相關制度缺失，一味強調開放和市場化的變革可能只能帶來混亂和無序，而不能帶來發展的福利。2008年發生在美國的次貸危機就證明了無序的金融市場最終會帶來何等嚴重的后果。因此，金融改革中所要求的開放、市場化以及監管制度完善都必須建立在公平開放透明的市場規則和有效的法治基礎之上，否則這些改革措施最終都有可能會走入歧途，而使得前期積累的改革成果毀于一旦。

在這點上，我國不少政府部門都已經開了個好頭。比如，在地方政府層面，浙江省人大常委會就正式表決通過了我國首部規范民間融資的《溫州民間融資管理條例》；再比如，近期《中國人民銀行關于金融支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》也體現了金融改革依靠的是制度先行，法治先行的改革理念，而不再走制度脫節或者“無法可依”的老路。法治可以為我國的其他改革提供最終保障，它與金融改革的成敗息息相關。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com