新型城鎮化發展中特大城市政務集中化處理模式研究

田福生　于婷　宮秀閣

摘 要：新型城鎮化發展下，城市人口、面積膨脹，尤其是特大城市，巨大人口數量對政務處理工作客觀上形成的巨大壓力，使得政務處理高效化和便捷化成為了廣大市民和在本地務工人員的共同需求。由此，新型政務集中化處理模式——市民之家順時而生，開啟了城市政務處理高效化的探索。應用SWOT分析法，在了解優勢、克服劣勢、把握機會、化解威脅的基礎上，對武漢市市民之家運營狀況及內外部環境進行了全面系統的分析。基于其分析結果，對武漢市市民之家的進一步發展提出相應建議，并力圖為今后城鎮化背景下各個城市政務處理高效化探索提供經驗和策略。

關鍵詞：武漢市市民之家；SWOT 分析；優勢；劣勢；機會；威脅

中圖分類號：F293.33 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0081-03

化推動下的市場經濟發展飛速，我國以中小企業和私營實體為代表的非公有制經濟表現異常活躍，已經成為推動我國經濟增長的新興主力軍。從2000年至今，我國陸續完成通信、物流、鐵路等重大領域內的改革，并逐步開放對私人資本的禁錮政策。我們可以預料到，今后的市場將更加開放，更多關鍵領域將會準許社會資本的進入，由此將會帶來新一批的經濟增長熱點。然而，現行的行政審批程序卻十分復雜，一個企業投標項目將有一百多道手續，要跑十多個部門，花費上近半年的時間。這樣復雜的行政審批程序、效率低下的工作模式已成為國家地區經濟發展的障礙。政府提高行政效率、縮短政務處理時間、簡化審批過程已成為我國行政體制改革、推動經濟發展的共同要求。

（3）電子信息技術的高速發展。云計算是繼1980年代大型計算機到客戶端-服務器的大轉變之后的又一種巨變，是分布式計算、并行計算、效用計算、網絡存儲、虛擬化、負載均衡等傳統計算機和網絡技術發展融合的產物。通過使計算分布在大量的分布式計算機上，而非本地計算機或遠程服務器中，企業數據中心的運行將與互聯網更相似。由此，采用了云服務技術的武漢市市民之家通過前臺窗口桌面云終端服務，后臺數據信息云存儲，中間件云服務器再利用數據交換服務總線進行信息整合，實現了各部門數據的采集共享。每天審批生成的數據和信息，將全部自動錄入數據庫，多部門共享。同時，這里的信息系統還與15個區級政務服務中心、162個街鄉鎮、3000多個社區網絡連通，成為武漢建設智慧城市的“神經中樞”。這使得政府工作效率大為提速，原來某部門每月搜集、分析、處理統計報表需要兩天，現在只需半小時。新技術的出現已經完全改變了以往的傳統行政方式，高效化、信息化的行政處理模式將會逐漸成為政府辦公的主流。

2.新型城鎮化發展中武漢市市民之家的外部威脅分析

（1）傳統行政方式競爭。在中國現行的行政體制中，各級各部門政府服務機構大多是各自獨立的，當然也包括地理位置。雖說現在已經是信息化的時代，人們接受新鮮事物的能力有較大提升。但是，市民之家并不是普遍化存在，很多市民對其并不是很了解，有甚者根本沒聽說過，所以這極大禁錮了市民之家的影響力拓展和運營體系的成熟化。對于大多數市民來說，還是愿意接受并使用最原始的方法——傳統行政下面對面、實在化的服務方式。雖然這種政務處理方式比較復雜，弊端凸顯，但由于其普遍、廣泛、深入人心，還是被大多數人所接受。而對于新興的市民之家政務集中化處理方式來說，雖擁有廣闊的發展前景，但是由于發展不夠完善，機制不健全、影響力較弱，還是沒有明顯優勢。

（2）行政機制改革的沖擊。黨中央、國務院歷來高度重視行政管理體制改革。特別是黨的十六大以來，不斷推進行政管理體制改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。在行政機制的改革基礎下要求政務處理部門合并或拆分，導致市民之家政務處理的分工和內部機構結構設置相應發生轉變，給市民之家的工作帶來很大不便。

3.新型城鎮化發展中武漢市市民之家的內部優勢分析

（1）政府的大力支持。建設市民之家，是武漢市委、市政府貫徹落實科學發展觀，建設服務型政府，提升公共服務水平的一項重要舉措，是政府服務企業的窗口、聯系市民的紐帶。武漢市市民之家在市委市政府的大力支持下，依靠便利的設備、技術，和高素質、高能力的人才，打造出較為完善的市民之家政務處理系統。習總書記來武漢調研曾給予市民之家高度評價，“市民之家很恢弘、很寬敞，為老百姓服務的場所、便民利民的場所搞得好一點，看著心里舒服，”。同時，他代表中央號召各界推動、支持市民之家的深入運作和發展，為市民之家工作人員給予巨大精神能量，為武漢市政府堅定不移的推行市民之家政務處理系統增添信心。

（2）信息系統完備，處理信息能力強、效率高。“市民之家”由中國電信湖北公司全面承建綜合布線、環境監控、系統軟件及通訊管理平臺，在全國率先采用云計算技術千臺電腦共一個主機，主干核心采用萬兆光纖+萬兆交換機，樓層之間網速達到萬兆，桌面電腦網速達到千兆，且實現無線網絡全覆蓋，且“市民之家”信息系統建設基于“數據整合”理念，采用云服務技術，構建全市統一網上行政審批平臺，實現行政審批網絡通、數據通、業務通。在這里，可實現網上流轉、網上審批、網上查詢，在這里還提供24 小時自助服務，并實現3G 和wifi全覆蓋，強大的信息系統為廣大市民打造了便民辦事的快車道。

（3）內部結構設置合理，便于集中進行政務處理。市民之家中庭左側的1層和2層，主要集中辦理政務服務審批和中介配套服務，實行“一門受理、一表填報、一窗收費、一網辦結”，讓企業、市民只進一個門，就能夠辦成想辦的事。第3至5層為大廳，武漢市6大類公共資源交易項目進駐。其中，3層設有19個服務窗口，集中了市土地交易中心、市知識產權交易中心、市農村綜合產權交易所等部門。4層設有15個服務窗口，集中了市建設工程交易中心、市政府采購辦、市醫用物資采管辦等3個部門。5層為評標區。這位政務的快捷、集中處理提供了保障。endprint

（4）綠色節能，符合“兩型”社會和可持續發展要求。市民之家按照“綠色三星”標準，采用6大節能環保指標體系和21項綠色生態設計為湖北地域性綠色建筑指引方向。經計算武漢市民之家節能率達到60%，節電率達到243 042萬kw/年，節天然氣量19 355therm/年，節省運營費用226.78萬元/年，減少碳排放1913041萬噸/年。該項目作為市民之家，將成為展示和體驗綠色生態技術的重要場所，將推動武漢地區建筑業向資源節約型、環境保護型轉變，有利于實現可持續發展。

（5）環境優越、溫馨。一樓的城市長廊，可用動畫展示武漢四季變換的魅力；二樓的城市歷史展區，集中展現3500年的建城史，一幅采用影像動畫技術的《江漢攬勝圖》栩栩如生；三樓的規劃展區，以三維實體模型展現勾勒未來武漢。該展館的“鎮館之寶”，當屬唐宋元明清以來黃鶴樓的微縮木雕模型。最大的模型是以1：26的比例按照如今黃鶴樓原型制作而成，在二樓的智慧之城展區，市民還能提前“嘗鮮”智慧生活。在這樣的優美環境下不僅可以提高辦事效率，還可以讓市民享受到家的溫馨。

4.新型城鎮化發展中武漢市市民之家的內部劣勢分析

（1）各部門關系協調困難。市民之家是一個綜合性行政處理服務機構，內部行政部門眾多，高效的行政處理要求各部門相互協調，緊密聯系。但市民之家的辦事機構也多為原來的行政機構進駐，而此類行政機關多受傳統的行政方式影響，形成了孤立辦事的思想，難以與其他市民之家中的辦事機構相互溝通，這就導致各辦事機構雖然地理位置相對集中，但是由于缺乏溝通，辦事效率仍不能提高。市民之家創新點即在于高效、便利，如若辦事效率滯后，是對市民之家最大的打擊。

（2）職權交叉，權責復雜難分。我國部門結構體系中有很多部門職權是交叉的，權責本就不明晰。而市民之家中的辦事班子又是由各部門單位選派而來，所以部門職權交叉帶來的權責模糊問題依舊沒解決。市民之家現有66個單位進駐，設立318個受理窗口、辦理426個行，政審批和公共服務事項，66家單位包括47個市直審批部門、3個中央在漢機構、6個公共資源交易部門、10個公共服務部門。市民之家實現了物理空間上的各部門集中，但沒有重新進行業務的劃分，各部門更是沒有業務聯動處理機制。所以，一旦出了差錯的話，各部門還是會相互推諉，責任無法明確，而且市民之家工作人員更有了效率低下的借口，從而影響市民之家的良性、高效運行。

（3）服務事務層級單一，僅限于市級審批。武漢市政務服務中心介紹，市民之家只負責市級審批，屬于區級單位審批的事項，仍到各區政務中心辦理。由于受場地限制和人流量考慮，房產辦證（劃定的大企業開發樓盤，其他的依舊在各區政務中心辦理）、機動車輛年檢等未進入市民之家。因此，市民之家的服務對象僅限于辦理市級事務的市民，而辦其他事務的市民明顯被排除在外，不能享受到市民之家的優惠服務，這將不利于贏得市民對市民之家項目的支持，削弱市民之家的影響力。

（4）服務對象少，受區域限制大。市民之家多是選擇固定的地點辦公，但大中城市面積較大，人們驅車到市民之家辦理業務所需花費的成本較大，市民之家的便利功效大打折扣。而在原有的辦事機構及地址仍然存在的情況下，很多離市民之家較遠的市民便會更傾向于選擇在原來的機構辦理。這使市民之家的服務范圍大大縮小，僅限于距離市民之家較近的居民，這也是為什么武漢市民之家開門辦理業務兩年，但卻仍然知名度很小的原因。可見物理空間距離是影響人們選擇辦事地點的因素，它直接決定著市民之家的服務對象和范圍。

（5）缺乏高素質人才。市民之家政務處理系統以網絡云技術為支撐，大量工作需要運用網絡和計算機知識，這就要求市民之家工作人員能夠熟練操作計算機、高效率地進行網上數據收集和傳達工作。同時，市民之家是“建設服務型政府”的典范，它要求我們的工作人員一改以前倦怠、散漫的作風，而是把辦事市民當做客戶來服務，注重工作效率，保證市民愉快的辦事體驗。所以，市民之家的設立不僅對工作人員有知識和技術的要求，更對工作態度、為人處事等精神層面有更高的要求，這便在一定程度上限制了市民之家的人才引入。

二、新型城鎮化發展中武漢市市民之家的應對策略分析

三、新型城鎮化發展中特大城市政務集中化處理經驗與總結

總的來說，武漢市市民之家在城鎮化發展背景下優勢與劣勢、機遇與挑戰并存。武漢市民之家的集中化處理模式探索有以下幾條可借鑒經驗。

1.爭取上級部門支持、各部門合作是政務高效化處理的基礎。

2.敢于積極利用先進科學技術，如宜昌市網格化管理中的“社區e通”技術和武漢市民之家的“云服務”技術，并將其運用到社區管理中來。

3.注重高素質人才的引進，注重軟實力提高。

4.注重宣傳，利用“牌子”吸引人流、資金、技術。

然而，并不是所有城市都適合市民之家或是類似市民之家的政務處理模式，有幾條須特別注意。

1.人口較少、經濟欠發達的城市不適合市民之家模式。因為其工程量大、花費高昂，而且有的城市傳統政務處理方式已經可滿足正常市民政務辦理需求，無須走入“門面化”誤區。

2.行政體制改革步伐仍需加快，沒有行政體制改革推進，市民之家就無法發揮聯合辦公的功效，達不到高效化、簡約化的政務處理目的。

3.市民之家政務集中化處理模式尚不成熟，報紙、媒體鼓吹其高效、便捷、應該全面推廣，但事實上中國目前對這塊缺乏法律法規約束、缺乏常態化績效考核機制，推廣還需要漫長的發展過程。endprint

（4）綠色節能，符合“兩型”社會和可持續發展要求。市民之家按照“綠色三星”標準，采用6大節能環保指標體系和21項綠色生態設計為湖北地域性綠色建筑指引方向。經計算武漢市民之家節能率達到60%，節電率達到243 042萬kw/年，節天然氣量19 355therm/年，節省運營費用226.78萬元/年，減少碳排放1913041萬噸/年。該項目作為市民之家，將成為展示和體驗綠色生態技術的重要場所，將推動武漢地區建筑業向資源節約型、環境保護型轉變，有利于實現可持續發展。

（5）環境優越、溫馨。一樓的城市長廊，可用動畫展示武漢四季變換的魅力；二樓的城市歷史展區，集中展現3500年的建城史，一幅采用影像動畫技術的《江漢攬勝圖》栩栩如生；三樓的規劃展區，以三維實體模型展現勾勒未來武漢。該展館的“鎮館之寶”，當屬唐宋元明清以來黃鶴樓的微縮木雕模型。最大的模型是以1：26的比例按照如今黃鶴樓原型制作而成，在二樓的智慧之城展區，市民還能提前“嘗鮮”智慧生活。在這樣的優美環境下不僅可以提高辦事效率，還可以讓市民享受到家的溫馨。

4.新型城鎮化發展中武漢市市民之家的內部劣勢分析

（1）各部門關系協調困難。市民之家是一個綜合性行政處理服務機構，內部行政部門眾多，高效的行政處理要求各部門相互協調，緊密聯系。但市民之家的辦事機構也多為原來的行政機構進駐，而此類行政機關多受傳統的行政方式影響，形成了孤立辦事的思想，難以與其他市民之家中的辦事機構相互溝通，這就導致各辦事機構雖然地理位置相對集中，但是由于缺乏溝通，辦事效率仍不能提高。市民之家創新點即在于高效、便利，如若辦事效率滯后，是對市民之家最大的打擊。

（2）職權交叉，權責復雜難分。我國部門結構體系中有很多部門職權是交叉的，權責本就不明晰。而市民之家中的辦事班子又是由各部門單位選派而來，所以部門職權交叉帶來的權責模糊問題依舊沒解決。市民之家現有66個單位進駐，設立318個受理窗口、辦理426個行，政審批和公共服務事項，66家單位包括47個市直審批部門、3個中央在漢機構、6個公共資源交易部門、10個公共服務部門。市民之家實現了物理空間上的各部門集中，但沒有重新進行業務的劃分，各部門更是沒有業務聯動處理機制。所以，一旦出了差錯的話，各部門還是會相互推諉，責任無法明確，而且市民之家工作人員更有了效率低下的借口，從而影響市民之家的良性、高效運行。

（3）服務事務層級單一，僅限于市級審批。武漢市政務服務中心介紹，市民之家只負責市級審批，屬于區級單位審批的事項，仍到各區政務中心辦理。由于受場地限制和人流量考慮，房產辦證（劃定的大企業開發樓盤，其他的依舊在各區政務中心辦理）、機動車輛年檢等未進入市民之家。因此，市民之家的服務對象僅限于辦理市級事務的市民，而辦其他事務的市民明顯被排除在外，不能享受到市民之家的優惠服務，這將不利于贏得市民對市民之家項目的支持，削弱市民之家的影響力。

（4）服務對象少，受區域限制大。市民之家多是選擇固定的地點辦公，但大中城市面積較大，人們驅車到市民之家辦理業務所需花費的成本較大，市民之家的便利功效大打折扣。而在原有的辦事機構及地址仍然存在的情況下，很多離市民之家較遠的市民便會更傾向于選擇在原來的機構辦理。這使市民之家的服務范圍大大縮小，僅限于距離市民之家較近的居民，這也是為什么武漢市民之家開門辦理業務兩年，但卻仍然知名度很小的原因。可見物理空間距離是影響人們選擇辦事地點的因素，它直接決定著市民之家的服務對象和范圍。

（5）缺乏高素質人才。市民之家政務處理系統以網絡云技術為支撐，大量工作需要運用網絡和計算機知識，這就要求市民之家工作人員能夠熟練操作計算機、高效率地進行網上數據收集和傳達工作。同時，市民之家是“建設服務型政府”的典范，它要求我們的工作人員一改以前倦怠、散漫的作風，而是把辦事市民當做客戶來服務，注重工作效率，保證市民愉快的辦事體驗。所以，市民之家的設立不僅對工作人員有知識和技術的要求，更對工作態度、為人處事等精神層面有更高的要求，這便在一定程度上限制了市民之家的人才引入。

二、新型城鎮化發展中武漢市市民之家的應對策略分析

三、新型城鎮化發展中特大城市政務集中化處理經驗與總結

總的來說，武漢市市民之家在城鎮化發展背景下優勢與劣勢、機遇與挑戰并存。武漢市民之家的集中化處理模式探索有以下幾條可借鑒經驗。

1.爭取上級部門支持、各部門合作是政務高效化處理的基礎。

2.敢于積極利用先進科學技術，如宜昌市網格化管理中的“社區e通”技術和武漢市民之家的“云服務”技術，并將其運用到社區管理中來。

3.注重高素質人才的引進，注重軟實力提高。

4.注重宣傳，利用“牌子”吸引人流、資金、技術。

然而，并不是所有城市都適合市民之家或是類似市民之家的政務處理模式，有幾條須特別注意。

1.人口較少、經濟欠發達的城市不適合市民之家模式。因為其工程量大、花費高昂，而且有的城市傳統政務處理方式已經可滿足正常市民政務辦理需求，無須走入“門面化”誤區。

2.行政體制改革步伐仍需加快，沒有行政體制改革推進，市民之家就無法發揮聯合辦公的功效，達不到高效化、簡約化的政務處理目的。

3.市民之家政務集中化處理模式尚不成熟，報紙、媒體鼓吹其高效、便捷、應該全面推廣，但事實上中國目前對這塊缺乏法律法規約束、缺乏常態化績效考核機制，推廣還需要漫長的發展過程。endprint

（4）綠色節能，符合“兩型”社會和可持續發展要求。市民之家按照“綠色三星”標準，采用6大節能環保指標體系和21項綠色生態設計為湖北地域性綠色建筑指引方向。經計算武漢市民之家節能率達到60%，節電率達到243 042萬kw/年，節天然氣量19 355therm/年，節省運營費用226.78萬元/年，減少碳排放1913041萬噸/年。該項目作為市民之家，將成為展示和體驗綠色生態技術的重要場所，將推動武漢地區建筑業向資源節約型、環境保護型轉變，有利于實現可持續發展。

（5）環境優越、溫馨。一樓的城市長廊，可用動畫展示武漢四季變換的魅力；二樓的城市歷史展區，集中展現3500年的建城史，一幅采用影像動畫技術的《江漢攬勝圖》栩栩如生；三樓的規劃展區，以三維實體模型展現勾勒未來武漢。該展館的“鎮館之寶”，當屬唐宋元明清以來黃鶴樓的微縮木雕模型。最大的模型是以1：26的比例按照如今黃鶴樓原型制作而成，在二樓的智慧之城展區，市民還能提前“嘗鮮”智慧生活。在這樣的優美環境下不僅可以提高辦事效率，還可以讓市民享受到家的溫馨。

4.新型城鎮化發展中武漢市市民之家的內部劣勢分析

（1）各部門關系協調困難。市民之家是一個綜合性行政處理服務機構，內部行政部門眾多，高效的行政處理要求各部門相互協調，緊密聯系。但市民之家的辦事機構也多為原來的行政機構進駐，而此類行政機關多受傳統的行政方式影響，形成了孤立辦事的思想，難以與其他市民之家中的辦事機構相互溝通，這就導致各辦事機構雖然地理位置相對集中，但是由于缺乏溝通，辦事效率仍不能提高。市民之家創新點即在于高效、便利，如若辦事效率滯后，是對市民之家最大的打擊。

（2）職權交叉，權責復雜難分。我國部門結構體系中有很多部門職權是交叉的，權責本就不明晰。而市民之家中的辦事班子又是由各部門單位選派而來，所以部門職權交叉帶來的權責模糊問題依舊沒解決。市民之家現有66個單位進駐，設立318個受理窗口、辦理426個行，政審批和公共服務事項，66家單位包括47個市直審批部門、3個中央在漢機構、6個公共資源交易部門、10個公共服務部門。市民之家實現了物理空間上的各部門集中，但沒有重新進行業務的劃分，各部門更是沒有業務聯動處理機制。所以，一旦出了差錯的話，各部門還是會相互推諉，責任無法明確，而且市民之家工作人員更有了效率低下的借口，從而影響市民之家的良性、高效運行。

（3）服務事務層級單一，僅限于市級審批。武漢市政務服務中心介紹，市民之家只負責市級審批，屬于區級單位審批的事項，仍到各區政務中心辦理。由于受場地限制和人流量考慮，房產辦證（劃定的大企業開發樓盤，其他的依舊在各區政務中心辦理）、機動車輛年檢等未進入市民之家。因此，市民之家的服務對象僅限于辦理市級事務的市民，而辦其他事務的市民明顯被排除在外，不能享受到市民之家的優惠服務，這將不利于贏得市民對市民之家項目的支持，削弱市民之家的影響力。

（4）服務對象少，受區域限制大。市民之家多是選擇固定的地點辦公，但大中城市面積較大，人們驅車到市民之家辦理業務所需花費的成本較大，市民之家的便利功效大打折扣。而在原有的辦事機構及地址仍然存在的情況下，很多離市民之家較遠的市民便會更傾向于選擇在原來的機構辦理。這使市民之家的服務范圍大大縮小，僅限于距離市民之家較近的居民，這也是為什么武漢市民之家開門辦理業務兩年，但卻仍然知名度很小的原因。可見物理空間距離是影響人們選擇辦事地點的因素，它直接決定著市民之家的服務對象和范圍。

（5）缺乏高素質人才。市民之家政務處理系統以網絡云技術為支撐，大量工作需要運用網絡和計算機知識，這就要求市民之家工作人員能夠熟練操作計算機、高效率地進行網上數據收集和傳達工作。同時，市民之家是“建設服務型政府”的典范，它要求我們的工作人員一改以前倦怠、散漫的作風，而是把辦事市民當做客戶來服務，注重工作效率，保證市民愉快的辦事體驗。所以，市民之家的設立不僅對工作人員有知識和技術的要求，更對工作態度、為人處事等精神層面有更高的要求，這便在一定程度上限制了市民之家的人才引入。

二、新型城鎮化發展中武漢市市民之家的應對策略分析

三、新型城鎮化發展中特大城市政務集中化處理經驗與總結

總的來說，武漢市市民之家在城鎮化發展背景下優勢與劣勢、機遇與挑戰并存。武漢市民之家的集中化處理模式探索有以下幾條可借鑒經驗。

1.爭取上級部門支持、各部門合作是政務高效化處理的基礎。

2.敢于積極利用先進科學技術，如宜昌市網格化管理中的“社區e通”技術和武漢市民之家的“云服務”技術，并將其運用到社區管理中來。

3.注重高素質人才的引進，注重軟實力提高。

4.注重宣傳，利用“牌子”吸引人流、資金、技術。

然而，并不是所有城市都適合市民之家或是類似市民之家的政務處理模式，有幾條須特別注意。

1.人口較少、經濟欠發達的城市不適合市民之家模式。因為其工程量大、花費高昂，而且有的城市傳統政務處理方式已經可滿足正常市民政務辦理需求，無須走入“門面化”誤區。

2.行政體制改革步伐仍需加快，沒有行政體制改革推進，市民之家就無法發揮聯合辦公的功效，達不到高效化、簡約化的政務處理目的。

3.市民之家政務集中化處理模式尚不成熟，報紙、媒體鼓吹其高效、便捷、應該全面推廣，但事實上中國目前對這塊缺乏法律法規約束、缺乏常態化績效考核機制，推廣還需要漫長的發展過程。endprint