完善制度 推動改革

歐陽美文+李騰飛+屈蘋

2008年，宜春市制定下發了《宜春市行政事業單位公務卡制度改革方案》，標志著該市公務卡改革正式啟動。目前，公務卡改革在我市已實施五年。五年來，這項改革開展得怎樣？改革成效如何？實際操作過程中還存在一些什么樣的問題和困難？帶著以上思考，筆者深入我市部分區縣，對基層公務卡改革情況進行了實地調研，有關調研情況如下：

一、宜春市公務卡改革的基本情況和成效

五年的實踐探索，宜春市公務卡消費從無到有、由點及面，改革取得了良好成效。具體表現在三個方面：一是改革面迅速擴大。從縣市看，除三區外，均啟動了此項改革，實現了縣市全覆蓋。從改革單位看，2013年，全市開展改革的預算單位共計1 661個，比上年新增958個，占預算單位總數的89.6%，基本實現了除鄉鎮以外單位的全覆蓋。二是發卡量和消費金額快速增長。2013年，全市累計發卡11 583張，比上年底增加8 094張，累計刷卡消費7 062萬元，比上年增加5 569萬元，增長近4倍。三是單位用卡意識逐步提高。目前，大多數預算單位從被動接受到主動使用，逐漸養成了勤于用卡且樂于用卡的好習慣。

公務卡制度改革的實施，進一步深化了國庫集中收付制度改革，規范了財政財務行為，減少了現金支付結算，提高了公務支出的透明度，控制了行政事業單位的現金流量和現金風險。改革進程中，部分縣市結合本地實際摸索總結出一些行之有效的辦法：上高縣將公務卡改革工作列入政府重點督辦工作，由財政、紀檢等部門具體落實；萬載縣大力壓縮授權支付額度，嚴格控制預算單位使用現金消費；奉新縣根據年初部門預算安排公用經費情況，結合本縣實際，分單位下達公務卡消費參考目標，督促各單位落實；靖安縣嚴格對照強制結算目錄審核每一筆項目支出，違規支出一律不予報賬。四縣2013年公務卡消費金額分別為1 872.4萬元、1 276.7萬元、816.8萬元和621.9萬元，消費總額分別居我市10個縣（市、區）前四位，占全市的比重分別為26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公務卡改革進程中存在的問題及成因

盡管我市公務卡改革取得了一定的成績，但從全市整體情況來看，仍存在一些問題。一是總體進度偏慢；二是縣市間改革進度不均衡；三是鄉鎮改革明顯滯后。

具體分析起來，阻礙我市公務卡改革進程的原因主要有以下四點：

1.改革觸及不當利益，部分單位找各種借口延緩改革。公務卡具有“雁過留聲、消費留痕”的特點，將公務消費置于陽光之下，堵住了過去現金結算“無跡可查、無據可尋”的漏洞。因此，公務卡改革觸動了在財務工作中存在“渾水摸魚”情況單位的利益，導致部分單位視公務卡為“殺傷性武器”，從而找各種借口拖延改革。如有些單位認為公務卡姓“公”，屆時會導致單位承擔私人消費引致的所有責任，又認為參與改革后單位所有職工都必須辦理公務卡，反而不利于加強內部財務管理；有些單位表示對刷卡消費不習慣、嫌保管POS機小票麻煩、對公務卡消費信息的保密性不信任，即使發了卡也不想使用。有些單位認為公務卡報賬程序繁瑣，即使使用了公務卡消費，但仍按原程序報賬。理由五花八門，看法莫衷一是，導致一些單位采取觀望態度，能拖則拖。

2.刷卡條件有限，公務卡消費完整性大打折扣。因為公務卡消費主要通過POS機完成，所以公務卡的使用頻率和POS機的布設情況直接相關。調研過程中，我們發現以下幾種情況。一是商家安裝POS機積極性不高。由于刷卡手續費均要商戶承擔，且公款消費均要索取發票，導致商戶經營成本上升，部分商戶特別是中小商戶不愿安裝POS機。這種現象在小縣城、鄉鎮尤為突出。二是有POS機不用。有些商戶出于成本考慮，經常以網絡不通、設備故障或可以提供付現優惠等借口來誘使客戶支付現金。三是許多單位將公務接待轉移到刷卡環境較差的地方。為貫徹中央厲行節約的精神，一些單位在公務接待中，紛紛將餐飲招待由高檔次酒店轉移至鄉下、學校食堂、私人會所或普通小店，這些地方刷卡環境更差。因此，受以上因素影響，許多消費無法通過公務卡來進行，公務卡消費的完整性大打折扣。

3.公務卡結算體系不完善，制約改革進程。公務卡結算體系主要由銀行反饋消費信息——公務卡結算軟件讀取信息—按操作流程還款三個緊密相連的環節構成。公務卡還款是否方便快捷，主要取決于結算體系的完善度。從實際運行情況看，三個環節均有待完善。一是銀行消費信息反饋速度偏慢。受制于跨行網絡清算系統，不同代理銀行間的用卡信息傳遞至少需要三天，如果代理銀行經辦人員未能熟練掌握相關業務，信息傳遞時間可能更長。2012年，奉新縣某銀行就出現過由于崗位變動，公務卡業務銜接未能到位，一段時間內信息傳遞均超過十天的現象。二是銀行信息系統和公務卡結算軟件的契合度不強。有時銀行信息數據早已發送，但用友軟件顯示未接收到銀行信息，反復查詢后仍難以明確是在哪個環節出現的問題。奉新縣曾出現因系統不能讀取信息，最終持卡者逾期還款而在銀行卡征信系統中留下了“污點”的情況。三是公務卡結算軟件的成熟度不高。我市于2012年上線用友政務軟件大平臺，距今僅使用不到兩年，軟件的部分功能仍需完善。部分縣市反映，公務卡結算模塊存在著反應速度不夠快、報銷流程稍顯繁瑣、界面功能復雜等情況。公務卡結算體系的不完善，會讓持卡者覺得公務卡是“麻煩卡”，會采用各種方式抵觸使用公務卡。

4.相關問責機制落實不到位，對改革不力者威懾力

不強?，F行公務卡管理制度雖然對使用公務卡做出了明確規定，但如何對未使用公務卡結算的單位和個人進行問責，各地還處于觀望階段。一是相關部門未能形成合力。公務卡改革“牽一發而動全身”，工作需要由財政、監察、審計、人行等部門分工協作，配合推進。但即使在改革進展情況較好的縣市，現階段也主要是由財政部門“單兵突進”，縣市反映，財政部門雖然可以利用會計核算和資金撥付等方式來規范單位的公務卡消費行為，但這僅僅是推進改革的一種技術手段，一旦遇到深層次的問題，財政部門就顯得力不從心。二是問責機制未有效執行。在公務卡改革制度設計中，明確了相應的責任追究機制，但在實際操作過程中彈性過大，由此造成對未參與改革或改革不力者網開一面，改得好理所當然，改得不好也安然無事，無人問津。在這種情況下，相關問責機制落實缺位，沒有對改革不力者起到應有的威懾力，同時也挫傷改革執行較好單位的積極性，更引起一些縣市對公務卡改革觀望情緒仍然濃厚，改革難以進一步深入。

三、推進我市公務卡改革的建議

公務卡制度改革作為國庫集中支付改革的延伸，在我市已開展5年之久，目前已到了從“量”到“質”的轉變關鍵期。如不繼續力推，改革將會半途而廢。針對調研中發現的問題，結合我市實際，提出以下四點完善建議。

1.加大公務卡的宣傳培訓工作，使改革深入人心。一是加大宣傳，有的放矢。各級政府和相關職能部門要利用報紙、網絡、電視等各種媒介，對公務卡改革進行進一步的全方位宣傳，大力介紹公務卡改革的相關知識等，使各預算單位尤其是單位領導，對公務卡改革形成正確的認識，引導其積極參與改革中來。二是加強培訓，提升技能。將公務卡業務培訓納入年度部門決算培訓范圍，邀請相關技術人員，針對公務卡還款的流程和操作要點進行仔細講解，以強化對各單位財務人員的培訓，同時也可以解決單位財務人員因新老更替出現的業務操作脫節問題。

2.優化公務卡的使用環境，不斷完善公務卡結算體系。一是加大對POS機的布設力度。鼓勵銀行抓住2012年底POS機刷卡手續費大幅度降低的契機，并將公務卡制度政策優勢積極融入POS機營銷理念，積極推廣移動POS機，財政部門可考慮將銀行的公務卡代理業務工作納入對銀行的工作考評，給予一定獎勵。二是提高公務卡的結算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省財政廳反映相關情況，尋求高位推動，縮短刷卡信息反饋時間，并同時要求銀行做好對本行公務卡業務經辦人員的業務培訓；針對公務卡結算模塊中的一些問題，根據實際情況要求用友公司做好軟件優化等服務工作，做好銀行信息系統和公務卡結算軟件“無縫對接”。

3.建立健全考核體系，客觀評價改革情況。目前，各地公務卡仍處于“散兵游勇，各自摸索”的階段，上級有關部門對該項工作的評判也沒有一個統一的標準。因此，很有必要建立一套標準的考核評價體系，用于指導評價各地改革開展。一是統一全市評價體系。將單位覆蓋面、發卡量、開卡量、刷卡消費額等量化數據整合起來。對照公務消費量、強制結算目錄情況，同時考慮縣市經濟發展程度、刷卡環境等因素，建立一套適合本地實際的公務卡改革綜合評價體系。二是將公務卡改革納入縣市工作范圍?？衫霉珓湛ǜ母锞C合評價體系加強對縣市改革工作的考評。對公務卡改革進展快、效果好的地區和單位，應給予通報表彰；對改革滯后的地區和單位，可以先予以口頭警示，限期整改，到期仍“按兵不動”的，將進行約談或進行全市通報，以達到激勵和鞭策的效果。

4.嚴格落實責任追究機制，嚴懲公務消費中違法違紀行為。一是高位推動，密切配合。將公務卡改革進程列入政府督導工作內容，由財政、審計、監察等部門組成核查小組，不定期對預算單位公務卡改革的情況進行抽查監管，對于未使用公務卡結算或不按規定使用公務卡結算的單位，可先進行提醒、警示，并限期整改，未及時完成整改的，暫停辦理該單位的現金支出業務、暫停審批該單位的授權支付計劃，達到震懾作用。二是落實制度，追究責任。完善公務卡強制結算目錄，逐漸建立起使用公務卡的剛性機制，對于故意不使用公務卡、違反財經紀律或存在其他違規違紀行為的，嚴格追究有關人員的責任，絕不姑息。

（作者單位：宜春市財政局）