農村生態文明建設中的生態環境問題及其綜合整治的政策性建議

[摘 要]隨著工業化、城鎮化進程的加快，以及農村經濟發展的提升和農民生活水平的提高，農業生態環境面臨的污染威脅也日益嚴峻。本文分析了來自我國農村居民生活、農業生產以及工業污染等方面的生態環境問題，并探討了存在這些問題的原因，提出了加強農村生態環境綜合整治的政策性建議。

[關鍵詞]農村；生態文明；生態環境；政策建議

[中圖分類號]X322 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）03-0012-07

[作者簡介]于法穩（1969—），男，山東鄄城人，博士，中國社會科學院農村發展研究所、農村改革發展協同創新中心首席研究員，主要從事生態經濟學研究。（北京 100732）

[基金項目]中國社會科學院創新工程項目的階段性成果。

Title： Eco-environmental Problems and Its Policy Suggestions for the Construction of Rural Eco-civilization

Author： Yu Fawen

Abstract： With the acceleration of industrialization and urbanization and with the improvement of the rural economic development and the living standards of farmers， agricultural eco- environment is facing serious pollution threat. This paper analyzes eco-environment problems， which are caused by the rural residents' life， agricultural production and industrial pollution， and then discusses the reasons of these problems. At last， this paper puts forward some policy suggestions for strengthening the comprehensive improvement of the rural eco-environment.

Key words： rural area； eco-civilization； eco-environment； policy suggestion

一、引言

改革開放三十多年來，農村經濟發展取得巨大成就的同時，由農業生產、農民生活的污染導致的農村生態環境也呈現出日益惡化的態勢，不僅威脅著農村居民的身體健康，而且制約了農村生態文明建設的進程。隨著經濟的快速發展與城市化進程的不斷加快，城市污染通過污染產業和污染物質兩種途徑向郊區及偏遠農村地區轉移和擴散，致使農村生態環境問題更趨惡化，導致農村地區產生嚴重的生態后果。①

農村生態環境問題也因此成為學術界研究的熱點問題之一，許多學者分別從不同的視角對此開展研究。長期以來，由于經濟發展的壓力和各種人為破壞、工農業污染和自然損毀退化等原因，農村生態環境問題十分突出，已成為區域經濟可持續發展的嚴重制約因素。①在農業生產方面，我國20世紀五六十年代所建的養殖場數量較少、規模較小，糞尿可及時施于農田，對環境的污染較小。到了80年代至今，我國已建和正在興建的集約化養殖場大多在城郊。長期以來，許多養殖場一直忽視環境問題，而且一次性投入環保的資金和技術有限。另外，農戶為追求糧食的穩產高產而大量施用低效化肥和農藥等，使大氣、土壤、水的環境容量大為降低，加重了農村環境污染。②90年代，中國鄉村工業發展較為迅猛，實現了農村資源（包括自然資源、勞動力資源和資金等）的就地開發、就地利用和就地轉化，同時也帶來了諸如交通不便，信息不暢，基礎設施和第三產業的發展嚴重滯后，社區內生產要素合理流動不大，交易費用過高，以及嚴重的資源浪費、環境污染和生態破壞等問題，使農村工業化付出了巨大的代價。③此外，農村的生活垃圾污染也日益嚴重，導致了農村的水、空氣和土壤污染，極大地影響了農村的生產和生活環境。

一般來講，農村生態環境變遷的驅動因素主要包括自然因素和社會經濟因素，人口與生活因子對農村生態環境變遷產生了負面影響，而隨著現代農業發展水平的提高、農資物資的依賴性降低以及工業清潔生產的倡導，農業技術進步因子、農戶生產經營因子和工業生產因子對農村生態環境變遷產生了較大的正面作用。④農戶生產經營行為更多地是在影響農村生態環境中的農業面源污染、水質污染及生活垃圾污染，對空氣噪音污染及工業轉嫁污染的影響并不明顯。⑤

在農村生態環境治理方面，需要加強對生活垃圾污染的治理力度，同時有效保持對農資污染和工業污染的控制。⑥農村生態環境的保護，需要加強區域環境規劃，強化環境補償機制，加大環保投入，創新環境管理與污染治理機制，發揮社區自主環境治理的作用，以及提高農民環境意識等方面的工作。⑦同時，需要構建農村發展與生態環境保護相結合的農村生態環境管理模式，從轉變農村生產模式，建立符合我國實際的、激勵和約束相容的區域農村生態環境決策與管理體系等方面，對農村生態環境管理進行創新。⑧從農村生態環境保護主體來看，作為公共事務的農村生態環境治理是政府的職責內容之一，為此，政府應發揮不可置疑的主導作用。政府應該采取有效的措施，對農村環境資源配置進行最恰當的干預，以此來彌補因市場失靈帶來的效率損失。⑨

近幾年，農村生態環境問題又表現出新的特點，就是生活與生產污染交織在一起，城市與農村污染連成一片，工業與農業污染相互疊加，嚴重影響了農村生態文明建設的進程。在下文中，筆者將分析農村生態環境存在的主要問題，探討造成農村生態環境問題的原因，并在此基礎上提出加強農村生態環境綜合整治的政策性建議。

二、農村生態環境存在的主要問題

與過去相比，農村人居生態環境發生了很大變化，不再源于單一的不當行為，而是逐漸演化為生活、生產、生態三種不當行為的疊加。在生活行為方面表現為農村居民生活垃圾、生活污水的任意堆放及排放；在生產行為方面表現為農業生產過程中大量化肥、農藥、殺蟲劑、除草劑的使用，規模化養殖糞便、污水的任意排放，以及農作物秸稈的任意堆放及焚燒等；在生態行為方面則表現為污染企業及城市污染向農村加速轉移，造成廣大農村地區飲用水質的污染，以及廢氣對大氣質量的影響。

（一）農民生活污染日益成為農村生態環境問題的重要組成部分

隨著農民生活水平的提高，農村生活垃圾問題日益嚴重，給農村生態環境帶來了巨大的壓力。與過去相比，農村生活垃圾成分越來越復雜，包括廚房垃圾、婦女兒童用品、塑料制品等，垃圾產生量也越來越大。農村居民在丟棄垃圾時往往有一個傳統習慣，就是丟棄在房前屋后的河溝里，久而久之這些河溝就成了垃圾堆放點。在一些經濟欠發達地區農村調研發現，很多農村已經陷于生活垃圾的包圍之中，特別是遇到雨季，這些垃圾隨水漂浮。同時，由于很多農民家庭都沒有下水道，生活污水任意傾倒在院外的路上，或者與固體垃圾傾倒在一起。生活垃圾、生活污水對生態環境造成的污染呈現出明顯加重的態勢，日益成為農村生態環境問題的重要組成部分。

（二）農民生產行為的污染依然相當嚴重，并且呈現出加重的態勢

在農業生產過程中，以化學肥料替代有機肥料造成的環境問題日益嚴重，而且施肥強度有增無減。從圖1可以看出，我國農用化肥施用總量呈現出明顯的增加態勢，從2000年的4146.41萬噸，增加到2012年的5838.85萬噸，增加1692.44萬噸，增長40.82%。其中，農用氮肥施用量從2000年的2161.56萬噸，增加到2012年的2399.89萬噸，增加238.33萬噸，增長11.03%；農用磷肥施用量的增加量為138.10萬噸，增長20.00%；農業鉀肥施用量的增加量為241.12萬噸，增長64.07%；農用復合肥量增加1072.10萬噸，增長116.80%。

化肥施用強度可以反映化肥的消費情況，一般采取單位播種面積的化肥施用量。上面的計算表明，從2000年到2012年，農用化肥施用量增加了40.82%，同期，農作物播種面積增長了4.55%。計算結果表明，施肥強度從2000年的265公斤/公頃，增加到2012年的357公斤/公頃，增長92公斤/公頃，增加34.69%（見圖2）。

在黃淮海平原糧食生產地區調查發現，小麥播種時每畝需要施用50公斤尿素、50公斤磷肥作為底肥，這還不算生長季節的追肥，而我國的化肥利用率只有30%，沒有得到有效利用的部分則進入土壤及水體，對土壤及水體造成一定的污染。

此外，農藥、除草劑、殺蟲劑的投入強度很大。統計數據表明，我國農藥使用量到2011年已經達到了178.7萬噸，比2000年的127.95萬噸增加了50.75萬噸，增長39.66%。由于農村年輕勞動力進城務工，夏季作物生長季節無法除草，為此在夏收之后大劑量噴灑除草劑，一直到秋收都不再需要除草。此外，農業生產中由于病蟲害的抗藥性在增強，投入的殺蟲劑、農藥劑量也日益增加，導致了土壤、水體的污染以及農產品品質的下降，最終影響消費者的健康。

農用塑料薄膜在農業生產中的應用越來越廣，特別是在水資源十分短缺的西北地區，農用塑料薄膜對于保水保墑發揮了十分重要的作用，但隨之而來的白色污染也越來越嚴重。統計數據表明，農用塑料薄膜施用量從2000年的134萬噸，增加到2011年的229萬噸，增加了95萬噸，增長70.90%。

近幾年來，農民發展起來的規模化養殖造成的污染呈現明顯遞增的態勢。調查發現，農村規模化養殖場主大都關注如何提高畜禽產量和質量，以及如何增加效益，而忽視畜禽養殖產生的污染物對生態環境的影響，從而導致污染防治措施的嚴重滯后。污水、糞便隨意排放和堆放，一方面使養殖場周邊的水生態環境、土壤生態環境受到嚴重污染，另一方面也會使周邊的空氣環境受到很大的影響。

農作物秸稈由過去僅用作農村生活能源和牲畜飼料，逐漸拓展到肥料、飼料、食用菌基料、工業原料和燃料等用途。

根據聯合國糧農組織的資料，各種農作物秸稈系數（K值）如下：玉米為2.5，小麥和水稻為1.3，大豆為2.5，薯類為0.25。利用每一個作物品種的秸稈系數，和它的糧食產量之積，等于它的秸稈量，由此計算得到，2012年我國農作物產生的秸稈量達到98837萬噸。目前，我國農作物秸稈利用率達到69%，有68197萬噸秸稈得到利用，但仍有30639萬噸秸稈沒有得到利用。

不同的地區在農作物秸稈處理方面采取了不同的方式。在山東省魯西南地區的調研發現，在一些規模化畜牧養殖場周邊的農村，農作物秸稈一般作為牲畜的飼料來源；但在沒有規模化畜牧養殖場的地方，部分農作物秸稈進行了還田，部分農作物秸稈依然作為生活燃料，還有一部分農作物秸稈進行了露天焚燒。作為生活燃料的部分秸稈大多堆放在地頭、（村內）路邊，影響了農村生態環境的整潔。而在甘肅省白銀市、武威市的調研則發現，由于國家實行了一系列的草原保護政策，草原畜牧業的發展方式產生了很大變化，由原來的放牧逐漸轉向放牧與舍飼相結合。由于缺乏飼料，這些地區的農作物秸稈完全作為了畜牧業發展的飼料。盡管農民認識到秸稈還田在農業生產中的作用，但最近兩年由于耕作方式存在的問題而逐漸放棄。

（三）工業污染程度日益加重，從城郊蔓延到廣大農村，從地表滲透到地下

近些年，農村中小企業增加較多，但由于中小企業的發展具有布局分散、規模小和經營粗放等特征，從而造成工業“三廢”排放居高不下，對周邊農村環境造成了嚴重的污染。近幾年還出現了這樣一個明顯的跡象，即從發達地區轉移出來的一些污染企業，陸續落戶到經濟欠發達地區，隨即將污染也轉移到這些地區。調查發現，在GDP導向的發展模式下，一些經濟欠發達地區多采取大項目帶動方式，進行全民招商，結果一批又一批的污染企業落戶到這些地區，與區域已有的中小企業污染相疊加，進一步加劇農村生態環境污染，呈現出從城郊蔓延到農村、從地表滲透到地下的特點。“以項目考核政績”依然是一些經濟欠發達地區基層市縣政府的主旋律，由此帶來的水環境污染、大氣污染等嚴重影響了農村群眾的身體健康，引起了他們的極大不滿，也在一定程度上影響了基層干群之間的關系。在未來的5—10年，環境污染將成為農村群訪事件的主要原因，必須給予高度的關注。

三、造成農村生態環境問題的原因

（一）農村生態環境沒有得到應有的重視

隨著工業化、城鎮化進程的進一步加快，工業造成的城鎮污染問題是各級政府關注的重點，而廣大農村的生態環境問題沒有得到應有的重視。各級政府更愿意將資金投入到城鎮工業污染的治理中。近幾年，黨和國家高度關注農村生態環境問題，但沒有得到基層政府的積極響應。投入到農村的生態環境治理資金也多來自中央政府，地方政府并沒有積極增加相應的投入。過去普遍認為環境保護設施、環境保護機構城鄉不均衡，但通過調查發現，在一些地方，生態環境治理的設施、機構逐漸延伸到鄉鎮，也惠及鎮周邊的農村，但生態環境問題依然存在。究其原因，一方面在于污水管網和垃圾收集運輸設施還很不完善，農村環衛管理隊伍缺失；另一方面，即使污水處理站、垃圾中轉站都建立起來了，但由于缺乏運行經費，多數污水處理站都不能正常運行，垃圾中轉站也不能正常運行。從這個意義上看，污水處理站、垃圾中轉站成了一種擺設，造成了國家投資的浪費。

（二）農村生態環境治理涉及多個部門，難以協調

農村生態環境的治理與管理涉及多個部門，如基層環境保護部門主要對農村工業污染進行監管，農業部門主管農業生產中的過量化肥、農藥殘留污染、農業廢棄物的綜合利用和改廁、改灶等，城鄉建設部門則主管農村生活垃圾和生活污水污染的治理，畜牧獸醫局主管畜禽養殖的發展，但對畜禽養殖造成的污染治理沒有明確。這些部門彼此之間沒有隸屬關系，各自開展工作，缺乏相互協調和共同推進的工作機制，因此難以實現治理污染的預期成效。

（三）農機耕作方式不再適應農作物秸稈還田的需要

土壤有機質提升項目是農業部、財政部的補貼項目，旨在通過推廣農作物秸稈還田腐熟技術，減少秸稈焚燒或丟棄對環境的污染，提高土壤有機質含量，改善耕地質量。在基層調查中發現，雖然農民從思想上能夠接受農作物秸稈還田，進而改善土壤土質，但在推進秸稈還田過程中出現的一些問題，仍然會影響到農作物秸稈還田的進一步推動。這些問題主要包括：第一，當前農作物秸稈粉碎機械還不能將秸稈粉碎到一定程度，影響到農民耕作土地，因此，在農作物秸稈粉碎之后，農民就選擇了露天焚燒。第二，土地耕作方式的變化也影響了農作物秸稈還田的推行。過去，耕作采取的是翻耕方式，深度一般在30厘米左右，地面上即使有部分整一點的秸稈也可以翻到地下，一段時間之后就可以腐爛掉。而目前，土地耕作幾乎都采取旋耕方式，一般在15厘米左右，粉碎的作物秸稈難以翻入地下，如果遇到干旱天氣，粉碎的秸稈不能腐爛，影響了耕作，一方面是播種時需要較多的種子，另一方面也影響了種子的發芽率。第三，農作物秸稈還田腐熟技術還沒有得到廣泛的推廣與應用。一般而言，秸稈還田腐熟劑內含分解菌，可將不易分解的半纖維素、纖維素、木質素分解轉化為易被植物吸收利用的無機養分，并可中和土壤酸堿值，活化土壤，提升地力，增加土壤的透氣性和吸水性。秸稈還田腐熟劑中的芽胞桿菌、假單胞菌，還可以將土壤中難溶的磷、鉀分解出來，轉變為作物能吸收利用的磷、鉀化合物，使作物生產環境中的營養元素供應量增加，加速作物秸稈腐熟，促進有機廢物發酵。微生物的應用還增加了土壤中的有機質含量，在一定的條件下還能參與腐殖質形成，有利于提高土壤肥力。

（四）農業生態系統日益脆弱，農業生產越來越依賴于化學品的投入

從科學角度看，農業耕種的方式越是復雜，就越可以使其在生態、經濟和社會影響方面具有可持續性，同時對于環境的變化也越具有抵抗能力。不可否認，化肥的施用對糧食增產起到了積極的作用。調查發現，目前大多數從事農業生產的農民都患上“化肥依賴癥”，農業生產依靠大量的化肥投入。盡管化肥過量施用將帶來土壤品質下降、農作物產品品質下降等后果，由此影響農業可持續發展，但由于越來越多的農民進城務工，農民收入水平進一步提高，農民有能力支付農業生產對化肥的需要。同時，為了節省勞動力，農業生產只進行簡單的輪作，在黃淮海平原地區多是小麥+玉米輪作，農業生態系統結構單一化，功能十分脆弱，以致病蟲害頻發，進而越來越多的殺蟲劑投入使用，形成惡性循環。

（五）越來越多的企業延伸到農村地區，加大了對農村生態環境的污染

污染企業的梯度轉移是造成農村生態環境污染的主要原因。調查發現，越來越多的污染企業從中東部地區轉移到西部地區，在省內則表現為從發達地區轉移到落后地區。這體現出兩個層面的需求：供給方面是污染企業，由于發達地區對環境保護的要求日益提高，這些企業難以生存，需要尋找生存之地；需求方面則是經濟欠發達地區基層政府官員的需要，他們為了促進地方經濟的發展，加大招商引資力度，只要企業能來投資辦廠，便為其提供所需要的一切條件，而對其可能造成的生態環境污染則不關心。污染企業的梯度轉移體現出三個不負責任：一是企業轉出地政府不負責任，他們應該關閉這些企業，而不是將這些企業趕走；二是企業落戶地政府不負責任，為了追求GDP而不顧生態環境；三是企業主不負責任，作為一個企業主，應該承擔自己的社會責任。

四、加強農村生態環境綜合整治的政策性建議

（一）加大資金投入力度，建立有效的運行機制

自中共十八大提出“美麗中國”的理念以來，黨中央、國務院高度重視農村生態環境治理工作，將農村生態環境治理提到了前所未有的高度，并且加大了治理資金的投入。但從目前來看，農村環境連片整治僅僅延伸到鄉鎮所在地，覆蓋的村莊還很有限，可以說這僅是環境保護設施延伸到廣大農村的一個開端、一種探索。“十三五”期間，建議加大資金投入力度，同時調整不同區域的配套資金，特別是對貧困地區、經濟欠發達地區傾斜。在建設環境保護設施的同時，建立有效的運行機制及管護機制，并配備專門的管護人員及管護資金，一方面可以避免國家資金投入的浪費，另一方面也可以減少貧困地區、經濟欠發達地區地方政府的負擔，真正實現國家推動農村生態環境綜合治理的目的。

（二）整合農村生態環境治理的機構，明確主管機構，督導責任的落實

未來農村生態環境治理的工作會更多、更細，涉及的部門將會更多，因此，有必要在國家層面整合農村生態環境治理涉及的機構，確立農村生態環境治理的主管機構，以督導這些部門落實責任，這對于推進農村生態環境的改善必將起到重要的作用。

（三）建立種植業、養殖業協調發展的產業體系

根據循環型生態農業原理，在具有規模化養殖區域，構建以農作物生產為基礎的生態農業產業循環體系，實現種植業與養殖業的協調發展，使養殖業為種植業提供有機肥；逐步建設高標準農田，農作物秸稈為養殖業提供飼料，實現區域內種植、養殖、農產品加工產業之間的農業大循環，實現經濟、社會和生態效益的統一。同時，也逐步減少化肥的投入，進而改善土壤，提高農產品品質。

（四）改善耕作方式，加大農作物秸稈還田力度

加大農作物秸稈還田力度，可以減少秸稈焚燒或任意堆放造成的環境污染。沒有規模化養殖的地方，農作物秸稈的處理主要有三種方式：一是秸稈還田，二是露天焚燒，三是隨意堆放。調查發現，如果將旋耕改變為深翻，農民更愿意將秸稈還田。為此，需要根據不同區域的實際需求，研制開發不同的農業機械，使得秸稈粉碎機將秸稈粉碎得更細，使得農耕機械將耕地進行深翻。同時，通過采取補貼政策，大力推廣農作物秸稈還田腐熟劑的應用。

（五）改革自上而下的以GDP為導向的政績考核機制，減少工業對農村生態環境的污染

經濟欠發達地區的基層政府之所以選擇大項目帶動、全民招商方式將一些污染企業引進來，大力推動經濟建設，與我國自上而下的以GDP為主要內容的政績考核機制有很大關系。因此，需要變革政府的政績考核機制，這樣一方面可以避免工業企業對農村生態環境的污染，另一方面也可以促進地方加大農村生態環境建設的力度。

責任編輯：胡穎峰