國家經濟安全審計：基礎、依據與機理

曹越++姜麗平

摘 要：國家審計是國家經濟安全保障體系中的重要組成部分，在該體系中處于最基礎、最重要和最具操作性的地位。維護國家經濟安全是國家審計的首要任務。文章探討了國家審計維護經濟安全的理論基礎、基本依據與作用機理，研究發現：國家審計維護經濟安全的理論基礎溯源于受托責任理論和公共選擇理論，基本依據涵蓋審計產生原始動因與審計目標、公共受托責任、審計法定職責和免疫系統功能四個方面，作用機理涉及國家審計工作的監測、鑒證、預防、預警、糾偏和修復六個維度。

關鍵詞： 國家經濟安全；國家審計；理論基礎；基本依據；作用機理

中圖分類號：F239.1 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2014）02-0098-05

一、問題緣起

近年來，經濟安全的戰略地位已引起各國政府的高度重視。冷戰結束后，美國克林頓政府曾一度將“經濟安全”放在對外政策三大支柱之首。日本上世紀80年代初出臺了經濟安全戰略，并一直將保障經濟安全的戰略思想和政策貫穿于發展過程中。俄羅斯在蘇聯解體之后頒布了一系列有關經濟安全的重要文件，出版了大量經濟安全學術著作，旨在切實維護國家經濟安全。經歷了加入WTO、1998年亞洲金融危機和2008年全球金融危機后，我國高度關注國家經濟安全問題。中共十五大報告提出“維護國家經濟安全”，中共十七大報告提出“完善國家安全戰略，健全國家安全體制，切實維護國家安全”，十八屆三中全會要求“設立國家安全委員會，推進國家治理體系和治理能力現代化”，表明國家經濟安全問題已成為黨和國家關注的焦點。

學術界對于國家經濟安全問題研究主要從金融風險、經濟全球化沖擊、國家安全戰略、社會結構變動和可持續發展的維度展開。一般認為，國家經濟安全是指經濟環境不被破壞或當經濟環境改變時，國家有積極的應對措施來防止風險，或者說國家有抵御來自國內外各種威脅而使經濟持續發展的能力。針對審計監督維護國家經濟安全，學者的研究主要集中在兩個方面：（1）政府審計與國家經濟安全的關系。在國家金融安全領域，政府審計可以發揮預警系統作用，充分利用審計事前監督檢查功能，及時發現金融安全問題，防止國有經濟遭受損失[1]。國家經濟安全是政府審計實現自身功能的基礎、平臺與目標；同時，國家經濟安全需要依賴政府審計的監管，政府審計支撐著國家經濟安全[2，3]。美國審計署（GAO）（2010）在其發布的《2010-2015服務國會和政府的戰略規劃》中強調：國家審計須配合政府應對不斷變化的經濟安全威脅和挑戰，保障國家經濟安全是國家審計的首要職責。（2）政府審計在維護國家經濟安全運行中的作用。政府審計維護國家經濟安全要抵御內外壓力，在具體實踐中發揮監測、預防、預警、控制及修復作用，在制度上清除障礙、修補漏洞[4]。審計監督在提高政府部門打擊欺詐、腐敗力度和維護金融安全中具有重要積極作用，是國家政府部門打擊特殊利益集團欺詐的首選武器[5]。政府財政審計和金融審計是防范財政風險、金融風險的有效手段，是維護國家經濟安全的重要力量[6，7]。盡管國外對國家經濟安全審計研究的文獻較少，但已有的研究成果為本文奠定了重要基礎。值得注意的是，對于國家審計維護經濟安全的理論基礎、基本依據與作用機理問題，鮮有文獻進行系統探討。我國國家審計機關隸屬于政府部門，與國家政治、經濟發展相適應，切實履行了維護國家經濟安全的職責。審計監督有利于維護財經秩序、促進廉政建設，有利于保障國有資產的安全、完整，有利于鞏固和發展國有經濟。因此，探討國家審計維護經濟安全的理論基礎、基本依據及作用機理，對于充分發揮國家審計功能，促進生產性努力的增長，助推我國政治、經濟健康發展具有重要意義。

二、國家審計維護經濟安全的理論基礎

要想充分發揮國家審計維護經濟安全的功能，首先須討論國家經濟安全需要國家審計介入的原因。本文認為，國家經濟安全審計之理論基礎溯源于受托責任理論和公共選擇理論。

財經理論與實踐（雙月刊）2014年第2期2014年第2期（總第188期）曹 越，姜麗平：國家經濟安全審計：基礎、依據與機理

（一）受托責任理論

隨著生產力的發展以及人類活動的需要，產生了剩余物品，逐漸形成了私有產權。到了奴隸社會和封建社會時期，社會經濟資源的使用與管理日趨復雜，產權所有者為了更好地保護自身利益，財產所有權與經營權開始分離，確立了受托經濟責任，這實際上是產權自身裂變的結果，體現了不同產權主體之間在經濟活動中的關系。受托責任關系中的委托人和代理人的利益可能存在沖突。委托人希望所托資產能得到最大化的經濟利益，代理人一方面要完成合同約定的受托責任，另一方面也會通過機會主義行為謀求自身經濟利益。相比委托人而言，代理人對經濟組織的運營情況更具信息優勢。這種信息不對稱會引致高昂的代理成本。為了降低代理成本，解除受托責任，保護委托人和代理人的財產權利，就需要一種客觀獨立的鑒證機制來協調委托代理關系，以促進生產性努力的增長。審計監督就是一種非常重要的鑒證機制。審計因受托責任的發生而發生，又因受托責任的發展而發展[7]。國家審計起源于經濟責任關系的存在，沒有經濟責任關系，就沒有審計行為、審計思想和審計制度的產生[8]。經濟責任誕生于財產所有者將財產的經營管理權委托給財產管理者而形成的一種委托與受托關系。在該關系下，財產所有者既有監督和審查受托管理者管理財產收支情況和結果的權利，也有解除受托者經濟責任的義務；財產管理者既有要求對其收支行為和結果進行審計以解除其責任的權利，又有忠誠地管理受托財產并報告管理結果的義務。因此，對于財產管理者的經濟責任，財產所有者必然要求具有獨立性的第三方加以鑒證，以維護自己的財產權益和解除財產管理者的責任。超然獨立的第三方審計的出現協調了委托人和代理人的利益沖突。獨立性是審計的本質特征，這就決定了委托人和代理人都愿意信任審計機構提供的審計報告。而審計工作的專業性和監督審查能力，又使得受托經濟責任的履行情況能通過審計得以鑒證。

（二）公共選擇理論

公共選擇理論認為，政府作為組織體系成為代理人是公眾作為委托人自主選擇的結果。政府成員又來自于委托人，政府保護自身利益就等于維護人民的利益。為了保障人民群眾的生命財產安全，國家設置了軍隊、法庭和監獄等國家機器，制定了各項法規政策，使社會處于有序安定狀態。人民群眾在享受這種穩定環境的同時，必須履行遵紀守法、接受統治者領導等義務。政府成員雖是來自于人民群眾，但人的欲望是無止境的，當今社會政府官員貪污腐敗現象頻頻出現的重要原因是權力沒有得到有效制約與監督。所以，需要獨立于政府決策和執行機構的監督機制來制約政府官員的機會主義行為。國家審計在該監督機制中處于最基礎、最重要和最具操作性的地位。國家審計機關獨立于政府其他部門，不直接參與政策的制定與執行，但制約、監督、評價其執行過程和結果。首先是財政財務收支審計。政府財政收支、財務收支是否與實際情況相符，是否遵守了相關法律、法規或規章，一直是公眾關注的焦點。國家審計可以對政府財政、財務收支的真實性和合法性發表審計意見，為規范政府異化行為和建立政府信譽奠定基礎。其次是政策執行效果審計。政府各項政策的執行力度、過程和效果如何，沒有一個明確的判斷標準，這就需要國家審計給出一個公正的檢查結果，以使公眾了解更多關于國家政策的執行情況。再次是經濟責任審計。通過對領導干部的經濟責任進行審計，可以評價不同崗位上政府官員經濟責任的履行情況，建立獎懲機制，更好地完善政府組織機構成員構成。最后是績效審計。國家審計可以利用專業知識與技能，建立各項工作指標判定標準來衡量政府工作的績效，以及時發現工作失誤、及時糾正，從而降低糾偏成本。政府執行各項任務的目的是保障國家經濟安全。不論是政府財政財務收支審計、政策執行效果審計、經濟責任審計，還是政府績效審計，國家審計對于反腐倡廉、穩定民心和維護社會穩定而言都非常重要。貫穿現代國家審計的經濟責任關系是一種公共性質的責任關系。

三、國家審計維護經濟安全的基本依據

（一）維護國家經濟安全是國家審計原始動因與目標的應有之義

審計起源于產權的分離和受托責任關系的確立。為了檢查各級官吏是否誠實地履行了受托經濟責任、是否存在貪污腐敗行為，國家各項開支、各項賦稅收入是否真實合法，統治者就會委派一些兼職或專職的人員代替他們去進行檢查。這種經濟監督行為就是最初的國家審計。當時國家審計的主要工作是查賬、對賬，直接目標是“揭弊查錯”，終極目標卻是保障國家財產的安全完整。在奴隸社會，最高統治者對其管轄范圍內的財產實施全面占有，在政治上自覺或不自覺地利用國家審計為鞏固其統治地位服務，從而首次將國家審計的威懾力量與國家政權鞏固結合起來。古代埃及與中國是人類文明的發源地。公元前3500年左右，埃及進入奴隸社會，為了維護奴隸主階級的統治地位，他們嘗試讓忠誠可靠的親信負責對財政收支記錄及官員的履職情況進行全面監督，這些親信就成為監督官，監督官中最重要的官職是“記錄監督官”和“谷物倉庫監督官”。但這些監督官大多為兼職，古代埃及并未設置獨立的審計部門和責任明確的“審計官”。我國西周時期，為了維護國家經濟安全和鞏固政權，國家審計成為西周政權中的一項專門工作，配備了兼任經濟監督的審計官員“宰夫”。宰夫按朝規考核百官府郡都縣的政績，對于奢侈浪費、支出不當和虛列賬冊者，根據治朝法律報請家宰加以誅罰；對于節儉開支、財政充裕、庫府盈余又善于理財者，則隨時上報，加以獎賞。盡管宰夫不是獨立意義的國家審計官員，但審計工作是其具體職務的一部分，且獨立于司會部門。宰夫可以對中大夫的司會進行審計監督，若發現差錯和舞弊，報大宰處理，這是典型的審計監督。此后，審計監督成為歷代王朝維護國家經濟安全的最重要的手段。

（二）國家審計維護經濟安全是受托責任拓展的現實需要

兩權分離產生了審計。受托責任關系先后經歷了受托財務責任、受托管理責任和受托社會責任，國家審計的本質也隨之從經濟監督發展到經濟控制，進而到“免疫系統觀”的提出。

1.受托財務責任與國家審計的經濟監督論。財務關系的劃分是產權關系發展的初級階段，此時的受托責任體現在財務上。人類社會活動中的產權關系首先從劃分財務關系開始，各人享有自己財產的所有權，不受他人侵犯、奪取。財產所有者委托他人經營管理財產，要求審計人員監督代理人對財產的運營，重點關注受托財產的安全性、完整性以及公共資源是否遵循了相關法律法規。當時國家審計的主要職責就是檢查政府作為公眾受托方在財務方面是否遵循了合法性、合規性和真實性，其執行任務的方法主要是經濟監督、檢查。

2.受托管理責任與國家審計的經濟控制論。隨著國家公共資源支出規模不斷擴大，代理人的受托責任也從財務拓展到管理的效率、效果領域。這一階段的國家審計，不僅要保障受托財產的安全性、完整性以及公共資源是否遵循相關法律法規，還要提高利用公共資源的效率和效果。政府的目標由合法性、真實性發展為經濟性、效率性和效果性。國家審計工作主要是制定績效評估考核體系，對經濟運營的效率和效果作出客觀評價，對經濟運營方針、方案提出意見與建議，從而促進經濟的發展。

3.受托社會責任與國家審計的免疫系統論。2008年劉家義審計長提出了國家審計的“免疫系統論”，得到了學術界的廣泛認同。這使得我們對國家審計的本質認識又上升到了一個新的高度，公共受托責任演化至公共受托社會責任。代理人的職責是要控制經濟發展中的風險，國家審計的首要任務演變為維護國家經濟安全。面對全球一體化和世界經濟競爭加劇的趨勢，國家經濟安全不僅有自身內部的憂患更有外部經濟的威脅，國家審計需要發揮“免疫系統”功能，抵御經濟運行過程中的風險，擔起社會責任，維護國家經濟安全，保障人民財產權利不受侵害。

（三）維護國家經濟安全是國家審計法定職責所在

《憲法》第91條規定：國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支進行審計監督。國家審計主要職責就是對中央和地方各級政府部門和其他公共機構的財務進行監督、檢查，以發現其中存在的違法違規行為，糾正其使用公共資源的不經濟、低效益、效果不顯著等行為，使政府更好、更有效地為人民服務。各級政府層面的財務報告及整個政府的綜合財務報告反映了經濟運行的總體狀況及結果。審計人員通過自身專業技能對政府財務報告實施審計，可以發現報告中的虛假遺漏信息以及經濟運行中存在的缺陷，從而為政府工作的績效評價、風險管控和制度創新等奠定基礎，體現了維護國家經濟安全的主旨。維護國家經濟安全是國家審計的首要任務，是維持國家存在、鞏固國家治理地位的根本要求，是各級政府工作的前提和基礎。

2006年新修訂頒布的《審計法》將立法目的定位于“加強國家審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展”。2011年開始實施的《國家審計準則》直接將“維護國家經濟安全”作為審計機關的主要工作任務。這均充分體現了維護國家經濟安全是國家審計的首要任務。國家財政經濟是國家經濟的重要組成部分，審計機關維護好整體中的各部分秩序，才可能保護好整體的經濟安全。法律從實務層次規范了審計的職責，突出了審計監督的重點，強調了維護國家經濟安全的重要性。國家審計可以通過評價財政資金使用的合法性、合理性和效益性，遏制鋪張浪費，降低政府運行成本，這對于改善國家財務收支現狀、加強國有資產管理而言是大有裨益的。廉政建設需要社會各界的廣泛關注與參與，更需要依賴專業的國家審計來揭弊查漏。國家審計是查處官員利用權位挪用國家財產行為、鑒證政府人員工作業績、監測政策執行效果、防止國有資源流失的有效手段。

（四）維護經濟安全是充分發揮國家審計“免疫系統”功能的必然要求

劉家義審計長首次提出國家審計“免疫系統”論：正如人體有免疫系統來抵御病害侵蝕的自我保護功能，國家審計就是國家經濟的“免疫系統”，可以預防、揭示及抵御國內外侵蝕經濟安全的“病毒”因素。以此為基礎，他進一步提出國家審計“治理論”：國家審計是國家治理的重要組成部分，是依法用權力制約權力的制度安排，是國家治理系統中內生的監督控制系統，國家審計需要服務國家治理。可見，國家審計治理功能的提出是以“免疫系統”功能為基礎的。不論是免疫系統論還是治理論，均強調了國家審計對國家經濟健康運行的內生的基礎性作用，即國家審計在維護國家經濟安全中處于最基礎、最重要和最具操作性的地位。維護國家經濟安全是國家審計的首要任務，是充分發揮國家審計免疫系統功能的必然要求。

四、國家審計維護經濟安全的作用機理

國家審計維護經濟安全不僅有理論基礎和基本依據，也有其作用機理。國家審計以維護國家經濟安全為首要任務，在審計過程中發揮了監測、鑒證、預防、預警、糾偏和修復作用。國家審計工作可以分為基礎層次和衍生層次：基礎層次是指國家審計具有的監測和鑒證功能，體現了國家審計的實施過程；衍生層次則指國家審計具有的預防、預警、糾偏和修復作用，體現了國家審計的實施效果。

1.監測作用。隨著經濟全球化和中共十八大強調的開放型經濟的建立，中國經濟融入世界經濟的現實不可回避。建立開放型經濟是經濟持續發展、縮小與發達國家之間差距的必由之路。但同時，開放型經濟體系下，國內外威脅國家經濟安全的因素也在不斷增加。如何控制危害國家經濟安全的風險，確保國家經濟安全、穩定和可持續發展是當前中國政府須迫切解決的重大現實難題。國家審計受公眾之托通過對國家經濟關鍵領域安全指標的監測，從中發現安全隱患。審計部門可通過基本的監測工作，獲取國家經濟安全方面的信息，并進行歸納整理，確定審計的重點、程序和方法，排除和防范經濟安全風險。如對關鍵部門財務報告和關鍵行業進行檢查，以發現該部門財務問題，減少出現違法違規的可能性，從而提高經濟運行的整體效率。

2.鑒證作用。國家審計可以借助考核標準，鑒定政府工作業績，評判政府職員的盡職程度，形成公平競爭、優勝劣汰的局面。這種鑒定主要是通過監督被審計單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性和效益性來實施的。如績效審計側重關注公共資源的經濟性、效率性和效果性：對公共資源經濟性的評價可以使我國的經濟方式向集約型發展，減少損失浪費；對業務活動開展和管理的效率審計，可以加強對項目的維護和管理，促進資源的合理布局、有效利用和企事業單位管理水平的提高；對經濟、社會和環境的效果進行審計，可以揭露損害環境和自然資源的項目，維護生態環境，促進和諧發展。

3.預防作用。隨著聯網審計、專項審計調查等審計技術方式方法的不斷改進，國家審計查處違法違紀行為的能力不斷增強，這就會對危害國家經濟安全的違規行為產生強大的事前威懾力，有利于預防違規行為的發生。當前，我國國家審計應關注以下重點領域風險防控：一是國家重點投資建設項目，因為這些項目所耗用的公共資源較多、關乎民生問題，一旦出問題，影響深遠；二是環境保護和環境治理項目，資源的重復利用和可持續發展是當今時代的主題，資源、環境的保護是一國經濟穩定發展的基礎；三是金融行業和政府債務等風險較高、易發和突發的領域，如金融危機，其發生迅速且危害涉及國民經濟的各個方面，需要國家審計做好充分的預防工作。

4.預警作用。國家審計不僅可以事前預防也可以事中預警不安全因素對國家經濟安全的威脅。威脅國家經濟安全的因素會有一個從量變發展為質變的過程，最終的爆發將給經濟造成嚴重損失。這就要求國家審計在執行審計項目時實施經濟安全風險識別程序，收集審計過程中的經濟安全信息，一旦發現潛在安全威脅，就向被審計單位及其主管部門報告預警風險，力爭將危害經濟安全的風險扼殺或控制在萌芽階段。如2008年金融危機初期，國家審計署及時對深受金融危機沖擊的實體經濟進行了專項審計調查，掌握了危機傳導渠道，進行了風險預警，向政府提出了防范舉措，有效地減輕了金融危機對實體經濟的破壞。

5.糾偏作用。由于審計工作本身的局限性和國家經濟安全的綜合復雜性，某些威脅因素未在事前被國家審計察覺，但在審計過程中卻被揭露出來。審計機關可以利用法律賦予的權力，及時采取果斷措施，制止違法違規行為的繼續侵害，糾正被審計單位的異化行為，減輕危害后果。有些政府政策制定的出發點是好的，但其執行能否帶來好的效果很難判斷，這就需要國家審計進行跟蹤調查，在涉及財政資金支出項目實施過程中糾正政府的違規行為，維護財政資金使用安全。

6.修復作用。政府的主要功能是提供一套有效的產權制度體系來保護產權，使得社會在相對穩定的制度環境中建立信譽機制，降低經濟運行的交易成本，促進生產力的增長，助推經濟發展。然而，很多政策與制度并不符合有效產權制度的標準，國家審計通過對經濟運行過程及其結果的監控與評價，可以發現產權制度和經濟政策在制定、執行與監督過程中存在的缺陷，并提供審計證據予以支撐，這就為政府部門修復、完善產權制度和經濟政策提供了重要依據。國家審計的修復功能對于創建有效的產權制度和經濟政策、維護國家經濟安全和促進經濟持續發展而言，具有重要意義。

總之，國家審計以上六個作用的發揮需要相互配合，這對維護國家經濟安全而言至關重要，但也有主次之分。國家審計事前的監測和預防，可以將威脅國家經濟安全的因素消滅在萌芽狀態，從源頭上保障國家經濟安全；事中的預警、鑒證和糾偏作用的發揮需要國家審計利用科學的審計程序和有效的審計方法及時發現并糾正危害國家經濟安全的行為；事后修復作用的充分發揮可以憑借有效的產權制度與政策確保國家經濟安全、穩定和可持續發展。

參考文獻：

[1]左敏.國家審計如何更好地維護國家經濟安全[J].審計研究，2011，（4）：8-13.

[2]蒲丹淋，王善平.權力異化、國家審計與地方政府負債[J].財經理論與實踐，2012，（5）：76-80.

[3]喬瑞紅.論政府審計與國家經濟安全之關系[J].現代財經，2009，（6）：68-71.

[4]蔡春等.政府審計維護國家經濟安全的基本依據、作用機理及路徑選擇[J].審計研究，2009，（4）：7-11.

[5]Rahaman A S. Independent financial auditing and the crusade against government sector financial mismanagement in ghana[J]. Qualitative Research in Accounting & Management， 2009，6（4）：224-246.

[6]肖振東.基于財政風險防范的財政審計研究[J].審計研究，2009，（5）：15-19.

[7]袁野等.審計機關在維護國家金融安全方面發揮作用的機制與路徑[J].審計研究，2010，（1）：18-22.

[8]楊時展.審計的產生與發展[J].財會通訊，1986，（4）：8-11.

[9]文碩.世界審計史[M].北京：中國審計出版社，1990：5.

（責任編輯：漆玲瓊）

A Study on Auditing of National Economic Security： Basis， Reason and Mechanism

CAO Yue1， JIANG Liping1，2

. （1. School of Business Administration， Hunan University， Changsha， Hunan 410082， China； 2. Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan， Hubei 430073， China）.

Abstract：The national audit is a significant component of national economic security system. Safeguarding the national economic security is the fundamental objective of the national audit. This paper attempts an exploration into the theoretical foundation， the basic justifications and the working mechanism for national audit safeguarding national economic security. It finds that the theoretical foundation of national audit safeguarding economic security originates in the theory of property right and public selection theory； the basic justifications include the original motivation for audit， the audit objectives， public accountability， the statutory duties of auditors， the immune system and so on； the working mechanism involves the monitoring， identification， prevention， prewarning， correction and rehabilitation functions.

Key words：National Economic Security； National Audit； Theoretical Foundation； Basic justifications； Working Mechanism