完善我國網絡銀行監管的法律思考

顏丙權

摘 要：互聯網技術的高速發展以及在金融業的應用，使得科技創新和金融創新相結合，網絡銀行這種新生事物得以迅猛發展。與傳統銀行相比，網絡銀行具有開放性、全球性、虛擬化和無紙化等特點，這不僅突破了傳統銀行業務的局限性，而且大大提高了效率、節省了成本，并且日益為廣大用戶所接受。然而，在網絡銀行的背后卻也潛藏著新的風險，這對銀行業監督管理提出了嚴峻的挑戰。如何對網絡銀行進行有效的法律監管，維護金融安全和經濟穩定，就成了一個十分重要且具有現實意義的問題。通過對我國網絡銀行監管所存在的法律問題進行分析，提出了完善我國網絡銀行監管的幾點建議措施。

關鍵詞：網絡銀行；風險；法律；監管

中圖分類號：D922.281 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0285-02

一、加強網絡銀行監管的必要性

隨著科學技術的高速革新以及金融國際化與自由化的迅猛發展，網絡銀行顯示出了強大生命力。網絡銀行作為新興的金融術語，是作為與傳統銀行相對應的新型銀行形式。1998年巴塞爾委員會公布的一份名為《電子銀行和電子貨幣風險管理》的報告中，將網絡銀行定義為：“通過電子渠道提供零售性的小額銀行產品的服務。包括了取款、貸款、賬戶管理、提供財務咨詢、電子票據支付、提供電子支付工具和電子貨幣方面的服務?！睔W洲銀行標準委員會將網絡銀行定義為：“利用網絡為通過使用計算機、網絡電視、機頂盒及其他一些個人數字設備連接上網的消費者和中小企業提供產品服務的銀行?！雹倜缆搩W絡銀行的定義是：“利用互聯網作為其產品、服務和信息的業務渠道，向其零散客戶和公司客戶提供服務的銀行。”②

由于網絡銀行具有網絡的一系列特征，例如，開放性、虛擬性、數字性等特點，其所提供的服務比較全面，所以風險也比傳統銀行要大得多，因此，加強對網絡銀行的監管，建立健全網絡銀行監管法律體系成為當務之急。近幾年，出現一系列竊取銀行客戶賬戶和密碼等犯罪案件，犯罪分子通過假冒銀行網站、傳播木馬和病毒等方式，實施網絡犯罪，危害網絡銀行運營安全，這充分暴露了網絡銀行運營安全方面所存在的問題，網絡銀行的發展在我國面臨的法律環境相當嚴峻。

我國網絡銀行監管存在的問題。

（一）監管法律規范不完善

近年來，我國網絡銀行業務發展迅猛，國家出臺的一些法律法規也起到了切實有效的作用。但總體來看，我國網絡銀行監管還處于起步階段，和許多發達國家相比，差距仍然較大，需要進一步建立健全網絡銀行監管法律法規體系。中國人民銀行在2001年7月曾發布《網上銀行業務管理暫行辦法》，是當時我國唯一的一部專門針對網絡銀行的監管法規，但該法已在2007年1月被廢止。目前，除銀監會頒布的《電子銀行業務管理辦法》和《電子銀行安全評估指引》外，還缺少專門針對網絡銀行監管的法律法規。但是，這兩部部門規章的相關規定比較模糊，不具有操作性。

（二）監管主體不明確

我國金融機構實行的是嚴格的分業經營、分業監管的模式，銀監會、證監會、保監會在監管業務中各司其職。但是，網絡銀行業務的出現打破了這種傳統的分業模式，客戶利用網絡，不僅可以從事銀行業務，還可以進行保險、證券、基金業務。而在分業監管下，遇到這種業務交接的部分，或者是造成了重復監管，增加了監管成本，同時還阻礙了網絡銀行業的創新發展；或者是干脆無人去管，直接造成了監管的真空地帶。目前，我國網絡銀行監管主體主要有銀監會、中國人民銀行、證監會、保監會、審計部門、工業和信息化部、檢察機關、公安機關、財政部、文化部、監察部門、工商部門、稅務部門等。這其中最為主要的政府監管部門是銀監會和中國人民銀行。這些部門從不同角度對于網絡銀行進行監管，盡管相關法律規定了銀監會、中國人民銀行和金融機構之間的信息共享協調機制，但并未對全部這些監管部門之間的全面信息共享、信息協調進行明確的規定，從而造成了監管部門之間的銜接不利，可能導致出現監管的漏洞甚至是空白地帶。

（三）市場準入機制不完善

目前，我國網絡銀行市場準入所采用的制度是核準制，這種嚴格的市場準入制度能保證進入網絡銀行市場主體的質量，對于有效降低網絡銀行乃至整個金融業的風險，保障網絡銀行的健康平穩發展，具有十分重要的作用。但這也會使很多主體難以進入網絡銀行業，造成網絡銀行業缺乏競爭，進而形成市場壟斷，最終必然損害消費者的利益，這對于網絡銀行持續健康的發展是很不利的。除此之外，網絡銀行業務的開展具有迅捷性、變化性和多樣性的特點，開展網絡銀行業務必須適應市場不斷變化的需求，而適用普遍性的嚴格市場準入制度，則可能損害到網絡銀行業務的創新性、主動性，扼殺競爭和創新，同時還大大提高了市場準入的成本。

二、完善我國網絡銀行監管法律制度的建議

（一）完善網絡銀行監管法律體系

首先，就法律層面上來說，我國應制定一部專門針對網絡銀行監管的法律，使其在網絡銀行領域具有最高的法律效力，既成為規范網絡銀行日常經營活動的基本依據，又是金融監管當局對網絡銀行進行監管的根本依據。我們知道，《商業銀行法》是調整商業銀行的市場準入、存續、市場退出、業務活動的法律規范，在很多方面無疑對調整網絡銀行還是具有現實的意義。但是，由于網絡銀行的獨特特征，必然會有很多社會關系是《商業銀行法》無法調整的，并且網絡銀行的發展速度很快，不斷創新金融衍生產品，現有的《商業銀行法》也無法進行調整，而對《商業銀行法》不斷修改又需要耗費高昂的立法成本，因此，制定一部《網絡銀行法》勢在必行。

其次，在行政法規的制定上，應出臺相應的行政監管條例。一則可以對法律規定具體化，二則法律中的許多規定也需要通過制定監管條例來執行。另外，在網絡銀行實際監管中，有些行為暫時還不具備上升到法律層面進行規范，也可制定監管條例來規范。

最后，在規章層面上講，應制定監管實施細則，作為監管部門對網絡銀行監管的行為準則。它應該對網絡銀行監管活動在實體和程序上都作出具體規定，使一切監管活動都有章可循、有法可依。

（二）進一步明確網絡銀行監管的主體

網絡銀行在監管體制上，首先應當強調以他律性監管為主，同時，要注重銀行內部控制以及銀行的自律性監管。有效的銀行監管，必須既注重外部的監督，也重視內部的自我約束。完善的網絡銀行監管主體體系應由政府監管主體、行業協會監管主體、社會監管主體以及網絡銀行內部監管所組成。在我國，政府監管方式運用的較為充分，也是最為主要的監管方式，而在市場監管方面則存在著明顯的不足，需要進一步加強。

網絡銀行的綜合服務，混業經營模式使其在業務方面不僅涉及銀行業務，還涉及證券、保險等方面的業務，從而導致單憑任何一個機構都無法實現充分監管，都會造成監管漏洞。因而，從長遠考慮，應當建立一個統一的政府監管部門，來負責對網上銀行的監管。這樣做的好處主要體現在一方面可以避免多重監管而導致的人力、財力浪費，防止監管機構行使職權的交叉，另一方面又可以避免各個監管機構之間相互推諉，造成監管真空的局面。同時，也有利于監管機構對被監管對象的了解，可以在監管者與被監管者之間形成一種良性的互動關系，有利于監管者制定出更符合實際的監管政策，最大限度地實現監管政策的連續性，保證監管政策具有穩定性，進而給被監管者帶來穩定的監管預期。①

（三）完善網絡銀行市場準入制度

網絡銀行分為兩種，一種是純網絡銀行即虛擬銀行，另一種是分支型網絡銀行，即以傳統銀行為依托，運用因特網來開展傳統銀行業務的在線銀行。我國目前還不存在純網絡銀行，且在一定時期內還不具備發展純網絡銀行的條件，所以網絡銀行的市場準入制度要規范的主要是分支型網絡銀行的市場準入問題。

對于分支型網絡銀行的市場準入，應該根據開展網絡銀行業務主體的不同和在開業時所經營業務的不同而有所區別。具體而言，其一，對于我國的傳統銀行，想要設立分支型網絡銀行以便在網絡上拓展傳統銀行業務，采用備案制即可，無須核準，更不需要審批。②這是因為傳統銀行設立分支型網絡銀行開展的業務和傳統銀行的原有業務并沒有區別，只是改變了開展業務的渠道，而傳統銀行在申請開辦其原來業務時，監管部門已經對其進行了嚴格的監管；而對于外國銀行欲在我國開展傳統銀行的業務而設立分支型網絡銀行時，就必須采用嚴格的審批制，這主要是出于保證國家金融安全的考慮；其二，我國銀行欲在網絡上開辦新的銀行業務或者其他金融主體欲開辦網絡銀行業務、外國銀行欲在我國開辦網絡銀行業務都必須采用嚴格的審批制，這主要是基于保證金融安全和防范金融風險的考慮，除此以外的情況，在市場準入方面則可以適當放寬限制。

總之，分支型網絡銀行的市場準入監管制度在堅持適當的審批制的前提下，要根據不同情況，進一步完善網絡銀行的市場準入制度，以促進網絡銀行業的公平、充分竟爭，推動網絡銀行健康、持續發展。

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[責任編輯 柯 黎]